Contexte & introduction
La vaste majorité des personnes qui arrivent en Belgique après avoir fui leur pays d’origine ne sont pas arrivées directement sur le territoire belge. Le plus souvent, elles arrivent par bateau, et atteignent le territoire européen depuis des pays au sud de l’Europe. De nombreux exilés provenant par exemple de Syrie, d’Afghanistan, de Palestine, d’Irak, d’Érythrée, de Turquie, de Guinée ou de Somalie entrent ainsi en Europe via l’Italie, la Grèce, l’Espagne, Malte ou Chypre et poursuivent leur route jusqu’en Belgique.
Beaucoup souhaitent rester ici afin que leur demande d’asile soit traitée par les instances belges, et ce pour des raisons souvent légitimes : un membre de leur famille se trouve ici, elles parlent une des langues, ont des liens avec la Belgique… Une autre raison qui les pousse à vouloir introduire une demande ici est qu’elles veulent s’assurer que leur demande soit correctement traitée, et d’être accueillies dignement durant le temps de la procédure… Ce qui n’est pas toujours le cas dans d’autres pays du sud de l’Europe – par exemple la Grèce et l’Italie – dont le système d’accueil et d’asile est surchargé et mis sous pression depuis des années.
En plus de faire peser une pression beaucoup plus forte sur les pays du sud de l’Europe, le Règlement Dublin crée ce qu’il est censé éviter au départ : des mouvements secondaires des personnes exilées, des demandeurs d’asile « sous orbite », ou encore des migrants « en transit ». En effet, malgré les tentatives d’harmonisation et la volonté de mettre en place un régime d’asile commun européen, il existe toujours une grande disparité entre les procédures d’asile et les conditions d’accueil entre les pays de l’Union Européenne (UE). Ainsi, les chances d’une personne d’obtenir une protection varient de 0 à 80%, selon le pays où elle fait sa demande. De ce fait, et comme les demandeurs ne peuvent pas indiquer de préférences quant aux pays où ils voudraient demander l’asile, le Règlement Dublin tel qu’il fonctionne aujourd’hui est inefficace et source d’injustices. De nombreux demandeurs de protection sont renvoyés vers un État où ils sont abandonnés à leur sort, voire détenus dans des conditions non conformes à la dignité humaine et où ils n’ont aucune chance d’obtenir un quelconque statut de protection internationale.
Ce questions/réponses revient sur le fonctionnement, complexe, du Règlement Dublin (1), sur ce que cela implique concrètement pour les personnes exilées qui font une demande de protection en Belgique (2), et sur les dysfonctionnements actuels, ébauches de solutions et l’avenir de ce Règlement sur base du nouveau Pacte européen sur la migration et l’asile (3).
1. Comment ça fonctionne?
Le but du Règlement Dublin III (ci-après “Règlement Dublin”) est de déterminer l’État européen – un seul – responsable d’examiner la demande d’asile d’une personne exilée arrivée sur le sol européen.
A l’origine, en 1990, il s’agissait d’une convention signée à Dublin entre plusieurs États, dont la Belgique. La logique et les critères de répartition sont ensuite devenus juridiquement contraignants quand ils ont été inscrits dans un Règlement européen en 2003 (“Dublin II”), lui-même révisé en 2013 (“Dublin III”).
L’objectif de ce mécanisme interétatique est de contrôler et de limiter les mouvements à l’intérieur du territoire de l’UE, puisqu’une fois que les personnes y sont entrées, il n’y a en principe plus de contrôle aux frontières internes et elles peuvent donc circuler d’un pays à l’autre.
L’ambition est donc double:
- s’assurer que les demandes d’asile soient examinées par un pays et éviter que des demandeurs d’asile se retrouvent “sous orbite”, renvoyés d’un État à l’autre sans que leur demande d’asile ne soit jamais traitée, et
- empêcher que les demandeurs d’asile puissent choisir le pays où ils demandent l’asile et ainsi éviter qu’ils puissent demander plusieurs fois l’asile dans des pays différents alors que leur demande d’asile aurait déjà été rejetée (lutter contre le “shopping de l’asile.”)
Actuellement, le Règlement Dublin s’applique à “l’Espace Dublin”, c’est-à-dire aux 27 États membres de l’Union européenne (il n’est plus d’application au Royaume-Uni depuis le 1er janvier 2021) ainsi qu’à la Suisse, à l’Islande, à la Norvège et au Liechtenstein. Andorre et Monaco ne font pas partie de cet “Espace Dublin”. Ces règles s’appliquent obligatoirement à tous les pays concernés.
Attention, le Règlement Dublin ne concerne que les personnes en procédure d’asile. Ainsi, celles qui ont déjà obtenu la protection internationale dans un autre pays (statut de réfugié ou protection subsidiaire) ne relèvent pas du règlement Dublin si elles redemandaient l’asile en Belgique pour y bénéficier d’un statut de protection internationale. Dans ce cas, la loi belge prévoit que leur demande d’asile sera traitée selon une procédure spéciale “en recevabilité” par le CGRA (Commissariat aux Réfugiés et aux Apatrides).
Le pays auprès duquel la demande d’asile est soumise (en l’occurrence, la Belgique) va examiner la situation du demandeur sur base de critères établis par ordre d’importance et de façon hiérarchique par le Règlement Dublin.
Les critères
Les critères qui valent pour déterminer quel est l’État responsable d’examiner la demande d’asile sont liés à plusieurs éléments. Si les conditions pour appliquer le premier critère et désigner un pays sur cette base ne sont pas remplies, la Belgique passe à l’examen du critère suivant et ainsi de suite.
Dans l’ordre, l’État responsable est:
- L’État où se trouve légalement un membre de la famille ou un proche d’un MENA (mineur étranger non accompagné) et, à défaut, l’État où le MENA a introduit sa demande de protection; OU
- L’État où se trouve légalement une personne de la famille du demandeur d’asile qui est bénéficiaire d’une protection internationale (statut de réfugié ou statut de protection subsidiaire) ou qui est en cours de procédure d’asile (en attente d’une réponse); OU
- L’État qui a délivré un titre de séjour au demandeur (valide ou périmé depuis moins de 2 ans) ou un visa (valide ou périmé depuis moins de 6 mois); OU
- L’État via lequel le demandeur est entré irrégulièrement, depuis moins de 12 mois, dans l’UE (franchissement d’une frontière extérieure de l’UE notamment via un signalement Eurodac); OU
- L’État dans lequel le demandeur a séjourné irrégulièrement (sans document de séjour) et sans interruption depuis au moins 5 mois et si l’entrée irrégulière date de plus de 12 mois; OU
- L’État dans lequel le demandeur a introduit sa première demande d’asile ; OU
- L’État dans lequel le demandeur est entré ou a demandé l’asile alors qu’il était dispensé de l’obligation de visa pour entrer dans ce pays (c’est le cas pour certaines nationalités par exemple, l’Albanie, la Macédoine et la Bosnie).
- L’État dans lequel une demande d’asile est présentée dans une zone de transit international d’un aéroport se trouvant sur son territoire.
/!\ Ces critères ne concernent que les “prises en charge” de demandeurs n’ayant pas déjà engagé de procédure dans un autre État de l’espace Dublin. Pour les “reprises en charge” de demandeurs ayant déjà introduit une demande d’asile (en cours ou rejetée), ce sont d’autres critères qui s’appliquent. (voir “Que se passe-t-il si le demandeur a déjà introduit une demande d’asile dans un autre pays européen ?)
Le critère le plus appliqué
S’il n’existe pas d’éléments ou de preuves permettant d’appliquer un des premiers critères, c’est en général l’État via lequel le demandeur d’asile est entré irrégulièrement dans l’UE qui est considéré comme étant responsable du traitement de la demande d’asile (critère 4). Dans les faits, c’est le critère le plus appliqué… Ce qui fait peser une pression plus forte sur les pays du sud de l’Europe, pays d’entrée dans l’UE, et pose de gros problèmes.
- Mineur étranger non accompagné (MENA)
Si le demandeur de protection est un MENA, l’État responsable de sa demande est celui où se trouve légalement un membre de sa famille ou un proche, si cela est bien dans son intérêt (“dans l’intérêt supérieur de l’enfant”). Par “proche”, on entend son conjoint s’il est marié, ses parents, ses frères et sœurs, ses oncles et tantes et ses grands-parents. Si ni un membre de sa famille ni un proche ne peut s’occuper de lui, c’est l’État dans lequel il a introduit sa dernière demande de protection qui sera responsable.
- Membres d’une famille (vision restrictive)
Si un/des membre(s) de la famille du demandeur se trouve(nt) dans un autre État, c’est cet État qui sera responsable d’examiner la demande de protection de la personne. L’objectif est qu’un même État examine les demandes de protection d’une même famille qui sont introduites simultanément ou de manière rapprochée.
Si plusieurs États entrent en jeu, le pays responsable est celui dans lequel se trouve le plus grand nombre des membres de la famille. En cas d’égalité de nombre, l’État responsable est celui dans lequel le plus âgé d’entre eux a fait sa demande.
/!\ Attention, il s’agit ici d’une vision restrictive de la notion famille. Sont seulement pris en considération: les enfants mineurs non mariés et à charge et le conjoint, marié ou engagé dans une relation stable (si l’État responsable reconnaît ce type de relation dans sa législation).
- Personnes dépendantes de l’assistance d’un membre de leur famille
Si le demandeur dépend de l’assistance d’un membre de sa famille ou qu’un membre de sa famille dépend de lui et que ce membre de la famille réside légalement dans un État membre, le Règlement prévoit que les États doivent faire en sorte de les laisser ensemble ou de les rapprocher. Cela peut par exemple avoir lieu dans le cas d’une grossesse, d’un enfant nouveau-né, d’une maladie grave, d’un handicap grave, ou de la vieillesse. Dans ce cas, la famille s’entend uniquement au sens des enfants, frères, sœurs et parents du demandeur d’asile.
Tout État membre de l’UE doit prendre les empreintes digitales de toute personne étrangère (de 14 ans ou plus) qui franchit irrégulièrement ses frontières ou demande l’asile. C’est ce que prévoit le Règlement européen “Eurodac”.
Toutes ces empreintes sont encodées dans la base de données européenne Eurodac. L’objectif: quand une personne introduit une demande d’asile dans un pays, les autorités qui relèvent ses empreintes peuvent directement les comparer à celles enregistrées dans la base de données. Si ses empreintes ont déjà été prises dans un autre pays par lequel il est arrivé et/ou a demandé l’asile, le système les reconnait et le signalement est positif. C’est ce qu’on appelle un “hit Eurodac”. Cela permet de déterminer quel est l’État responsable de traiter la demande ou, si le demandeur a introduit une demande d’asile dans un autre pays, de le renvoyer vers ce pays.
Selon le Règlement Dublin, si l’État désigné comme responsable présente des défaillances systémiques au niveau des conditions d’accueil et/ou de la procédure d’asile, le demandeur ne peut pas y être renvoyé car il risquerait d’y subir des traitements inhumains et dégradants. Dans un tel cas, la Belgique devrait alors continuer à examiner les critères, dans l’ordre, pour déterminer le prochain État responsable. Cette règle vaut aussi si le demandeur a introduit une demande d’asile dans un autre État membre dans lequel il risquerait des traitements inhumains et dégradants. *
A défaut, c’est le pays où se trouve le demandeur (en l’occurrence, la Belgique), qui sera responsable.
Si cette règle n’est pas appliquée, le demandeur a le droit de contester la décision en introduisant un recours.
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* Cette règle a été mise en place suite à une affaire devant la Cour européenne des Droits de l’Homme qui avait établi en 2011 qu’un demandeur d’asile afghan ne pouvait pas être transféré de la Belgique vers la Grèce à cause des défaillances systémiques du régime d’asile et d’accueil en Grèce, car il y risquait des traitements inhumains et dégradants. Cette jurisprudence avait conduit à une clarification du Règlement Dublin II dans le même sens par la Cour de Justice de l’Union européenne. Ces jurisprudences avaient engendré, pendant près de sept années, l’arrêt total des transferts vers la Grèce dans le cadre du Règlement Dublin.
Oui, c’est d’ailleurs inscrit dans le Règlement Dublin. Selon la “clause de souveraineté”, un pays peut toujours décider à tout moment de traiter la demande d’asile et de ne pas transférer le demandeur vers le pays déterminé comme responsable selon les critères du Règlement Dublin.
Par ailleurs, il existe une “clause humanitaire” qui permet au demandeur d’asile de demander au pays où il introduit sa demande de la traiter, même s’il ne s’agit pas du pays déterminé comme responsable selon les critères du Règlement Dublin. Cela pourrait par exemple être le cas pour permettre à des membres de famille de se rapprocher pour des “raisons humanitaires fondées”, notamment sur base de motifs familiaux ou culturels, qui n’entreraient pas dans les liens familiaux et de dépendances considérés dans le Règlement Dublin.
/!\ Attention, le pays auquel le demandeur adresse sa demande est libre de considérer ou pas la “clause humanitaire” et “clause de souveraineté”, il n’en a pas l’obligation. En Belgique, le Règlement Dublin est appliqué de manière (très) stricte. Les autorités invoquent souvent un “risque d’appel d’air” pour ne pas appliquer ces clauses, même si cet argument ne repose sur aucune donnée objective ou scientifique.
L’État membre désigné comme “responsable” en vertu du Règlement Dublin doit examiner la demande d’asile et prendre en charge l’accueil du demandeur le temps de la procédure d’asile (temps du recours compris).
Si la demande aboutit à un statut de réfugié ou de protection subsidiaire, c’est l’État responsable qui délivrera au demandeur un statut de protection internationale et un titre de séjour. Alors, la personne pourra y travailler ou toucher une aide sociale, au besoin. Et si le demandeur d’asile est débouté (réponse négative), c’est l’État responsable qui sera chargé d’organiser un retour au pays d’origine.
/!\ L’État en question cesse d’être “responsable” si le demandeur de protection a quitté le territoire de l’UE pendant au moins 3 mois, sauf s’il a un titre de séjour valide dans l’État membre responsable. Toute demande d’asile introduite après cette période d’absence est considérée comme une nouvelle demande et donne donc lieu à une nouvel “examen Dublin”.
2. Quelles conséquences?
Oui. Quand une personne demande l’asile en Belgique ou à la frontière belge, les étapes sont les suivantes:
- L’Office des Etrangers (OE) enregistre la demande d’asile en récoltant des informations auprès de la personne notamment sur son identité, sur son itinéraire de voyage et en relevant ses empreintes digitales.
- L’OE procède à un “examen Dublin” pour déterminer si la Belgique est responsable ou non de traiter la demande d’asile, sur base des critères du Règlement Dublin. Durant cet examen, l’OE compare notamment les empreintes digitales relevées à la base de données “Eurodac”. Les empreintes digitales du demandeur peuvent aussi être comparées dans le système d’information sur les visas (VIS), qui est une base de données européenne contenant des informations sur les visas délivrés dans l’espace Schengen.
En cas d’indices ou de suspicion, il convoque le demandeur d’asile à un “interview Dublin” pour récolter les éléments qui lui permettront de déterminer l’État responsable.
- C’est seulement si après cet “examen Dublin” (examen préliminaire) la Belgique est déterminée responsable de traiter la demande d’asile que l’OE transmet le dossier de demande de protection au Commissariat Général aux Réfugiés et aux Apatrides (CGRA), qui va l’examiner sur le fond et déterminer si elle est fondée. Pendant le temps de cet examen sur le fond, le demandeur a droit à l’accueil.
/!\ Attention,
- L’OE doit informer le demandeur d’asile sur le Règlement Dublin et ses droits (objectif de l’examen Dublin, critères, recours possibles)
- Lors de l’interview Dublin, le demandeur doit pouvoir transmettre à l’OE tous les éléments utiles concernant sa situation individuelle (par ex : problèmes de santé, conditions de vie dans le premier pays d’entrée, présence légale de membres de famille en Belgique ou dans un autre État membre, etc.).
- Durant l’interview Dublin, le demandeur peut bénéficier d’un interprète. Par contre, il ne peut pas être accompagné d’un avocat. Toutefois, un résumé de cet entretien doit être donné au demandeur ou à son avocat, s’il en fait la demande. Des éléments liés à la situation du demandeur peuvent être transmis à l’OE tant qu’une décision n’a pas été prise.
Après l’examen Dublin, l’OE estime:
- Soit que la Belgique est responsable de traiter la demande de protection. Alors, il transmet la demande au CGRA qui va l’examiner et déterminer si la demande de protection est fondée.
- Soit que la Belgique n’est pas responsable de traiter la demande de protection. Alors, il adresse une demande de prise en charge à l’État considéré comme responsable.
Dans ce deuxième cas, l’État qui reçoit la demande peut accepter ou refuser cette prise en charge.
- Soit il refuse. Dans ce cas, si un autre État n’est pas considéré comme responsable après examen des critères suivants. L’OE doit déclarer la Belgique comme étant responsable pour traiter la demande d’asile.
- Soit il accepte. Cet accord peut être donné explicitement ou implicitement. Ce deuxième cas de figure est fréquent : si le pays désigné comme responsable ne donne pas de réponse dans les 2 mois, cela équivaut par défaut à une acceptation. L’OE prend alors soit une décision de refus d’entrée avec refoulement ou remise à la frontière (si la personne est détenue) soit une décision de refus de séjour avec un OQT (ordre de quitter le territoire) si la personne se trouve sur le territoire. L’OE délivre alors un laissez-passer pour l’État responsable, pour pouvoir y transférer la personne. Le transfert peut être volontaire ou, si nécessaire, forcé.
Le Règlement Dublin prévoit des délais stricts qui doivent être respectés par les États concernés.
La demande de prise en charge
Si la Belgique, après l’examen Dublin, détermine qu’elle n’est pas responsable, l’OE doit adresser la demande de prise en charge à l’État déterminé comme responsable, et ce le plus rapidement possible.
- En cas de “hit Eurodac” : dans un délai de 2 mois.
- Si le demandeur est en détention le temps de l’examen Dublin : dans un délai de 1 mois après qu’il ait déposé sa demande d’asile.
- Quoi qu’il arrive : au plus tard dans un délai de 3 mois après que le demandeur ait déposé sa demande d’asile.
Si ces délais ne sont pas respectés, la Belgique sera considérée comme pays responsable de l’examen de la demande d’asile.
La réponse de l’État déterminé comme responsable
L’État déterminé comme responsable à la suite de l’examen Dublin doit répondre dans un délai de 2 mois après que la Belgique lui ait adressé la demande de transfert. Si le demandeur est en détention administrative pendant l’examen Dublin, ce délai est de 2 semaines. Si le pays déterminé comme responsable ne répond pas, cela équivaut à accepter implicitement la demande de prise en charge.
Le transfert du demandeur d’asile
A partir du moment où l’État responsable accepte de prendre en charge le demandeur d’asile, le transfert doit être réalisé dns les 6 mois. Ce délai passe à 6 semaines si la personne est en détention administrative. Si ce délai n’est pas respecté, la Belgique devient pays responsable. Dans ce cas, si la personne était en détention, elle sera libérée le temps que la Belgique (le CGRA) examine sa demande d’asile sur le fond.
Si le demandeur n’a pas pu être transféré dans les temps car il était en prison, le délai est prolongé à 12 mois à la place de 6 mois. Si le demandeur est “en fuite”, le délai est prolongé à 18 mois.
Selon le Règlement Dublin, si le pays (en l’occurrence la Belgique), ne transfère pas le demandeur d’asile vers le pays responsable dans les délais, il devient automatiquement responsable du traitement de sa demande.
/!\ Toutefois, depuis février 2020, l’Office des Étrangers (OE) a tenté de contourner cette règle en demandant aux demandeurs d’asile pour lesquels la Belgique n’est pas responsable de signer une “déclaration de retour volontaire”, indiquant qu’ils veulent retourner dans l’État membre responsable. Si le demandeur ne renvoyait pas ce document signé dans les 10 jours, l’OE considérait que le demandeur d’asile était automatiquement “en fuite” et faisait ainsi passer le délai des 6 mois à 18 mois avant que la Belgique soit considérée responsable de traiter la demande d’asile.
Cette pratique fait partie de la politique stricte et dissuasive de la Belgique et vise à retarder l’accès à la procédure d’asile des “cas Dublin”, pour essayer de les dissuader de demander protection en Belgique. En ce sens, elle est abusive car elle impose au demandeur une formalité qui n’est pas inscrite dans le Règlement Dublin : la signature d’une “déclaration de retour volontaire.” Le Règlement Dublin n’autorise l’extension du délai de 6 à 18 mois que lorsque la personne est “en fuite” et donc disparaît délibérément du radar des autorités pour ne pas être transférée. Or la vaste majorité des demandeurs d’asile qui ne signent pas la “déclaration de retour volontaire” le font car ils ont des raisons légitimes de ne pas vouloir être renvoyés vers le pays désigné comme responsable et notamment pour pouvoir introduire un recours contre la décision de transfert… D’ailleurs, la plupart d’entre eux communiquent une adresse aux autorités, prouvant qu’ils peuvent être contactés facilement et qu’ils ne se soustraient pas aux autorités belges et ne peuvent donc pas être considérés comme “en fuite.” Le Conseil du Contentieux des Étrangers (CCE) a rendu une décision de principe en juillet 2020, déclarant que cette pratique administrative était illégale. Depuis lors, l’OE a adapté sa pratique en ce sens qu’il ne délivre plus cette déclaration aux demandeurs concernés. Et, pour les personnes qui auraient encore reçu le document avant l’arrêt du CCE, l’OE considère désormais que le fait de ne pas communiquer le document déclaratif n’est pas considéré en soi comme un refus de collaboration dans le cadre de cette procédure et donc celle relative au transfert. Dès lors, ne pas renvoyer le document signé n’implique pas une prolongation du délai de transfert.
Oui, le demandeur a le droit de contester la décision prise par l’Office des Étrangers (OE) de le renvoyer vers le pays désigné comme responsable de sa demande d’asile. Cela peut par exemple être le cas s’il craint de subir des traitements inhumains et dégradants en cas de transfert. Pour cela, il peut introduire un “recours en annulation” devant le Conseil du Contentieux des Étrangers (CCE).
Le délai pour introduire ce recours est de 30 jours à partir de la décision de l’Office des Étrangers. Si la personne est en détention, ce délai est plus court : de 5 à 10 jours, selon les cas.
Cependant, il existe deux écueils à ce mécanisme:
- Il s’agit d’un “recours de légalité”, c’est-à-dire que le CCE ne va examiner que la forme du dossier (si les procédures ont été respectées), et pas le fond.
- Il ne s’agit pas d’un “recours suspensif de plein droit”, c’est-à-dire qu’il se peut que le demandeur d’asile soit transféré vers le pays désigné comme responsable par l’OE avant même que le CCE rende sa décision… Ce qui est contraire au Règlement Dublin III qui exige qu’un recours soit “effectif.” La suspension peut être demandée (recours en annulation et en suspension) mais elle devrait, selon nous, être automatique le temps de l’examen du recours.
Le temps de l’enregistrement de la demande d’asile et de “l’examen Dublin”
Dès la présentation d’une demande et durant toute la procédure d’asile, dont “l’examen Dublin”, les demandeurs ont droit à l’accueil en Belgique. Celui-ci est organisé par Fedasil, l’Agence fédérale pour l’accueil des demandeurs d’asile. Après un passage dans le centre d’arrivée pour demandeurs d’asile (Petit-Château), les demandeurs sont, ensuite, le plus souvent hébergés dans des centres collectifs, où ils sont nourris et logés, et bénéficient aussi d’un accompagnement sociojuridique adapté.
Après le résultat de “l’examen Dublin”, si la Belgique ne s’estime pas responsable du traitement de la demande d’asile en vertu du Règlement Dublin
Si au terme de “l’examen Dublin” la Belgique n’est pas déterminée comme responsable, le demandeur d’asile doit en principe quitter le centre d’accueil initial et est transféré dans une “place Dublin”, c’est-à-dire une place ouverte de retour. Il s’agit du “trajet Dublin” fixé dans une instruction de Fedasil datant du 1er octobre 2020 (les MENA ne sont pas concernés par ce trajet Dublin). L’accompagnement vise alors à préparer le demandeur à un retour dans un des pays Dublin. Il existe toutefois des exceptions à ce transfert en “place ouverte de retour” pour contre-indication médicale, grossesse ou naissance récente.
- En place ouverte de retour, si le demandeur d’asile collabore à son retour dans l’État responsable, il continue à recevoir un accueil de la part de Fedasil jusqu’à son transfert effectif.
- Cependant, si le demandeur d’asile ne veut/peut pas être transféré et conteste cette décision auprès du Conseil du Contentieux des Étrangers (CCE), il devra quitter la “place Dublin.” Il vivra alors probablement chez un proche ou dans une famille solidaire et n’aura droit qu’au remboursement des frais médicaux de la part de Fedasil (no show). Il est important, dans cette situation, que le demandeur communique son adresse de résidence aux instances d’asile pour montrer qu’il n’est pas “en fuite” et ne se soustrait pas aux autorités. Sans cette adresse de résidence, l’OE pourrait prendre en compte cette information, entre autres, et considérer que la personne est en fuite et que le délai de transfert est prolongé à 18 mois.
Après le résultat de “l’examen Dublin”, si la Belgique est ou devient responsable du traitement de la demande d’asile en vertu du Règlement Dublin
La Belgique peut être déterminée responsable, soit directement au terme de “l’examen Dublin”, soit parce que le délai pour effectuer le transfert a expiré.
Dans ces deux cas, la procédure “normale” s’enclenche : l’OE transfère la demande au CGRA, qui l’examine sur le fond. Durant toute la durée de l’examen de la demande d’asile, les demandeurs d’asile ont droit à l’accueil, comme tout demandeur d’asile durant sa procédure.
/!\ De janvier 2020 à septembre 2020, sur base d’une instruction de Fedasil, la Belgique a cessé de fournir une aide matérielle aux demandeurs d’asile lorsqu’elle devenait responsable du traitement de la demande d’asile car le délai de 6 mois pour transférer le demandeur avait expiré. Ces demandeurs se retrouvaient dès lors automatiquement exclus de l’accueil pendant toute la durée de leur procédure d’asile. Cette pratique abusive et illégale a été attaquée devant le Conseil d’État. Fedasil a finalement retiré cette instruction le 10 septembre 2020. Toutefois, sur base de l’instruction relative au trajet Dublin du 1er octobre 2020, dans cette situation, il est toujours possible actuellement pour Fedasil de décider de limiter l’aide matérielle pour les demandeurs qui se représenteraient après l’expiration du délai de 6 mois et qui n’auraient pas rejoint une place Dublin ou qui n’auraient pas collaboré avec l’OE dans le cadre de leur procédure. Dans ce cas, la décision de Fedasil doit toutefois être motivée sur base individuelle et une aide médicale doit être garantie par Fedasil dans tous les cas au demandeur.
/!\ Une décision de refus ou de limitation de l’accueil peut faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal du travail compétent, au besoin, en extrême urgence.
Selon le Règlement Dublin, un demandeur d’asile ne peut pas être détenu en centre fermé simplement car il est en procédure Dublin. Un État peut cependant détenir un demandeur d’asile s’il existe un risque non négligeable de fuite * du demandeur. Le cas échéant, cette décision doit être prise en respectant une procédure claire : après une évaluation individuelle, et uniquement en dernier ressort, c’est-à-dire si la détention est proportionnée à l’objectif poursuivi et si aucune autre mesure moins coercitive ne peut effectivement être appliquée. Dans tous les cas, la détention doit être d’une durée aussi brève que possible.
La loi belge reprend ces principes et précise que l’OE peut détenir les “cas Dublin” en centre fermé durant 2 phases:
- le temps de l’examen Dublin – jusqu’à ce que l’État responsable soit déterminé (pour maximum 6 semaines)
- et le temps de la mise en œuvre du transfert vers le pays identifié comme responsable (pour maximum 6 semaines).
En cas de détention, le demandeur peut introduire un recours contre la décision privative de liberté devant la Chambre du Conseil du Tribunal correctionnel, qui examinera si la détention est légale, c’est-à-dire si l’Office des Étrangers (OE) a bien respecté toutes les conditions prévues par la loi. Il s’agit d’un contrôle de légalité et non d’opportunité de la décision. Un tel recours peut être introduit chaque mois.
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* Selon la législation belge, la Belgique peut considérer qu’il existe un risque non négligeable de fuite si le demandeur d’asile dissimule aux autorités que les empreintes digitales étaient déjà enregistrées dans Eurodac ou qu’il a introduit une demande d’asile a été introduite dans un autre État membre.
/!\ Depuis plusieurs années, la Belgique détient fréquemment des “cas Dublin”. En juillet 2020, la Secrétaire d’État à l’asile et à la migration, Maggie De Block, a annoncé vouloir augmenter la capacité des centres fermés pour pouvoir y détenir davantage de “cas Dublin”. Cette communication est abusive: elle utilise la menace de la détention comme moyen de dissuader les personnes de rester en Belgique et de les persuader d’accepter un transfert vers l’État responsable. Dans ce cas, la détention n’est plus envisagée “au cas par cas” ni “en dernier ressort.” Elle est donc illégale.
Il est possible qu’avant d’arriver en Belgique, le demandeur ait déjà déposé une demande d’asile dans un autre État membre, mais soit parti sans attendre le résultat, ait abandonné sa demande ou qu’elle ait été rejetée.
Dans ces cas, l’État responsable n’est pas déterminé selon les critères de détermination pour une première demande d’asile. En effet, l’État dans lequel le demandeur a introduit sa première demande d’asile sera déterminé comme l’État responsable. Il s’agit alors de ce qu’on appelle une “reprise en charge.” Si la procédure y a été définitivement clôturée, c’est cet État qui sera chargé d’organiser l’éventuel renvoi de la personne dans son pays d’origine.
La demande de reprise en charge
Lors de l’examen Dublin, la Belgique va déterminer si la personne a ou non déjà demandé l’asile dans un autre pays européen, notamment en consultant la base de données Eurodac et en comparant les empreintes digitales du demandeur d’asile. Si tel est le cas, la Belgique demandera une reprise en charge à l’État responsable dans un délai de 3 mois (maximum) ou de 2 mois (en cas de “hit Eurodac”). Si la Belgique ne respecte pas ces délais, elle deviendra responsable.
La réponse de l’État déterminé responsable
L’État auquel est demandé une reprise en charge doit répondre dans un délai de 1 mois ou de 2 semaines en cas de “hit Eurodac”. Cet État peut accepter ou refuser mais s’il ne donne pas de réponse dans ces délais, on considérera qu’il s’agit d’une acceptation tacite.
Le transfert du demandeur d’asile
Si l’État responsable accepte la reprise en charge, la Belgique aura également 6 mois pour transférer le demandeur vers cet État responsable. Ce délai est allongé à 12 mois si le demandeur est en prison et à 18 mois en cas de fuite du demandeur.
Cette situation est assez fréquente. En effet, certaines personnes craignent d’être transférées vers le pays déterminé comme responsable de traiter leur demande d’asile… Ce qu’elles ne veulent pas car elles y risqueraient de mauvais traitements et/ou car elles souhaitent rejoindre des proches (amis, famille) dans un autre pays. C’est le cas de nombreuses personnes communément appelées “migrants en transit”, au sens qu’elles transitent par la Belgique sans avoir l’intention d’y rester.
Attention, si la demande d’asile d’une personne a été rejetée par l’État responsable et que cette personne n’introduit pas de demande en Belgique, elle n’est pas nécessairement renvoyée dans le pays européen responsable et la Belgique peut directement la renvoyer vers son pays d’origine.
3. Critiques & recommandations
Le système Dublin a été fort mis à mal ces dernières années, particulièrement durant la crise politique de 2015. Il s’avère inadéquat pour faire face aux enjeux actuels. Il est critiqué tant par la société civile que par les acteurs politiques.
La Commission européenne a présenté son nouveau Pacte pour la migration et l’asile le 23 septembre 2020 et le Règlement Dublin III, injuste et inefficace, est loin d’être aboli. Le nouveau système mis en place changera certes de nom, mais reprendra, par défaut, le critère tant décrié du “premier pays d’entrée” dans l’UE pour déterminer le pays responsable du traitement de la demande d’asile et de l’accueil des nouveaux arrivés. Même si quelques assouplissements sont prévus, notamment avec l’élargissement de la notion de famille, ou la prise en compte d’un diplôme universitaire, certains critères seraient renforcés. Ainsi, il ne serait plus possible de “casser un transfert Dublin” et de transférer la responsabilité sur un autre État membre comme c’est parfois actuellement le cas, lorsque la personne quitte l’UE pendant au moins 3 mois, ou lorsqu’elle a été considérée comme étant “en fuite” et qu’elle se représente après 18 mois. Dans certains cas, la responsabilité des États sera permanente. Quant au délai d’application du critère de “franchissement irrégulier” qui est actuellement de 12 mois après l’entrée irrégulière, il serait désormais allongé à 3 ans.
Les discussions qui auront lieu les mois prochains au sein du Parlement européen et du Conseil européen seront cruciales. Il est toutefois à craindre que les négociations seront loin d’aboutir à une véritable réforme du système, vu les nombreux désaccords et le manque flagrant de solidarité intra-européenne sur les questions d’accueil des demandeurs d’asile.
Entre-temps, la Belgique applique le Règlement Dublin III de manière stricte et durcit sa politique à l’égard des “cas Dublin.”
Harmoniser le système d’asile au niveau européen & répartir équitablement les demandeurs d’asile entre États
Au niveau européen, il faudrait véritablement harmoniser le système d’asile de telle sorte que peu importe le pays où il dépose sa demande, un demandeur d’asile ait le droit de le faire dans de bonnes conditions, de vivre dignement le temps de la procédure, et ait les mêmes chances d’obtenir une protection. Le système de répartition des demandeurs d’asile devrait être simplifié pour que le processus soit plus rapide et que les personnes aient accès rapidement à la procédure d’asile. Par ailleurs, les demandeurs devraient être mieux répartis entre États afin que les responsabilités des pays soient partagées de manière équitable. Pour assurer plus d’équité et de solidarité entre les États, il faudrait un système qui prenne en compte les moyens financiers et humains de chaque pays.
Prendre en compte les liens du demandeur avec les pays
Le système pour déterminer l’État responsable devrait être totalement revu. Il faudrait supprimer le critère actuel de premier pays d’entrée sur le territoire européen. A la place, il faudrait prendre en compte davantage la situation personnelle du demandeur d’asile et les liens qu’il a avec les pays européens. Ses liens familiaux (au sens large), sa langue, ses études ou son travail devraient être considérés pour déterminer le pays le plus adapté. D’autres éléments liés à ses projets de vie devraient également être examinés. Cela permettrait de favoriser le regroupement des familles et d’éviter les mouvements secondaires et les situations d’errance et de précarité.
Belgique: une politique migratoire plus humaine
Dans l’attente d’un nouveau système au niveau européen, la Belgique devrait assouplir sa politique à l’égard des “cas Dublin.”
- En se déclarant plus souvent responsable de traiter la demande d’asile, en utilisant la “clause de souveraineté” prévue dans le Règlement Dublin notamment pour les “migrants en transit”. (voir “La Belgique peut-elle décider de se définir comme pays responsable de traiter la demande d’asile?”)
- En acceptant de traiter la demande d’asile dans des circonstances particulières, en appliquant la “clause humanitaire” notamment pour réunir des proches.
- En arrêtant de mener une politique restrictive pour dissuader les “cas Dublin”:
- En n’allongeant pas le délai de transfert de 6 à 18 mois quand les demandeurs d’asile fournissent une adresse où les contacter.
- En maintenant l’accueil pour les cas Dublin, aussi après que le délai de transfert des 6 mois ait expiré.
- En ne détenant les demandeurs d’asile concernés par le Règlement Dublin que dans les limites fixées par la loi, au cas par cas, dans des circonstances exceptionnelles.
