Frontex: et les droits fondamentaux?

À la suite de l’adoption, en 2011, du nouveau règlement Frontex, le médiateur européen, Nikiforos Diamandouros, a lancé une enquête pour vérifier si l’Agence se conformait bien à ses obligations en matière de droits fondamentaux. Peu disert – son rapport n’étant pas encore publié – il nous livre tout de même quelques éléments pour expliquer sa démarche.

Pouvez-vous nous expliquer ce qui vous a poussé à déclencher cette procédure ?

Cette enquête est intervenue dans un contexte particulier. Le parlement européen et le Conseil des ministres ont adopté en 2011 un nouveau règlement relatif à Frontex qui oblige l’agence à développer des outils pour être en conformité avec les exigences en matière de droits fondamentaux. De plus, depuis 2009, la Charte des droits fondamentaux de l’UE est juridiquement contraignante. Toutes les institutions doivent l’appliquer. Dans le cas qui nous occupe, j’ai voulu m’assurer que Frontex avait pris les mesures nécessaires pour respecter ses obligations. Frontex m’a répondu. Vu l’intérêt pour la question, j’ai décidé de lancer une consultation publique qui a entraîné une participation considérable, notamment des ONG. Je crois qu’il y a eu 18 réponses. De cet ensemble d’éléments, les juristes de mon institution vont arriver à un projet de décision que j’examinerai avant de me prononcer.

Vous avez lancé cette enquête de votre propre initiative. Est-ce une façon de réagir aux nombreuses critiques émises à l’encontre de l’agence ?

Des inquiétudes de la société civile se sont exprimées sur la façon dont Frontex agit, mais j’ai reçu peu de plaintes. J’avais surtout lu dans la presse qu’il y avait des problèmes dans quelques pays, y compris le mien (la Grèce, NDLR). Mais lorsque je lance une enquête, je suis agnostique. Je veux des réponses. Je ne peux donc pas me prononcer avant la conclusion de l’enquête. Je ne parlerais pas de « nombreuses critiques ». Je dirais simplement que cette enquête vise à savoir ce qu’envisage Frontex par rapport à la nouvelle architecture relative aux droits fondamentaux au sein de l’Union européenne.

Votre démarche n’est donc pas motivée par une inquiétude particulière eu égard au respect des droits fondamentaux par l’Agence Frontex…

J’ai axé une partie de mon travail sur les différentes pratiques des agences européennes. À mon arrivée, il y a huit ans, il n’y avait que 8 agences. Aujourd’hui, elles sont 46. Entre ces agences, il y a des différences perceptibles dans l’application du droit communautaire. C’est la raison profonde de mon intérêt pour les agences européennes. Dans ce cadre-là, Frontex est parmi les agences importantes en termes de mandat, même si ses activités ne touchent pas tous les citoyens européens. Une des priorités de l’UE est d’assurer la libre circulation de ses citoyens tout en contrôlant ses frontières. Cela implique des questions potentiellement importantes et sensibles relatives aux droits garantis dans la Charte des droits fondamentaux.

Dans votre lettre de lancement de l’enquête, vous listez une série de points qui nécessitent des clarifications. Vous demandez à trois reprises que Frontex mette en place un mécanisme de plainte. Pourtant, dans sa réponse, Frontex semble s’y refuser. Qu’en pensez-vous ?

Les questions que nous posons ont pour but de clarifier certains points. Il ne s’agit pas d’une indication ou d’un soupçon. Nous offrons la possibilité à l’agence d’expliquer son comportement. Entre le manque de certitudes et la conclusion qu’il y a eu une violation de la réglementation, il y a une sacrée différence. Pour l’instant, je n’ai pas étudié le contenu des échanges. Je serais très étonné que Frontex réponde simplement : « nous ne devons pas avoir de mécanisme de plainte ». Mais avant de me prononcer, je leur donne l’occasion de s’exprimer. Car s’il y a une exception à la règle générale (par exemple ici, la possibilité de porter plainte), celle-ci doit être basée sur des raisons objectives.

« Mes décisions ne sont pas contraignantes. Ce sont des recommandations et les institutions ont le droit de les refuser. Mais cela arrive peu. »

Pouvez-vous décrire quels sont les enjeux concrets en termes de droits fondamentaux lorsqu’on évoque Frontex ?

Disons qu’il existe un problème à certaines frontières. Prenons l’exemple de mon propre pays, avec son énorme frontière. On compte 3200 îles et rochers, dont 80 sont habités. Il y a des va-et-vient de bateaux transportant des clandestins. Souvent, pour éviter un contact avec la police grecque, les personnes en charge du bateau n’hésitent pas : elles jettent ces personnes à l’eau. Souvent elles meurent. Mais parfois elles arrivent sur une de ces îles. Chaque pays est censé avoir un établissement pour accueillir ces personnes et repérer parmi elles les demandeurs d’asile et les personnes vulnérables. Imaginez le problème administratif si on doit faire ça sur chaque île. Si on ajoute à cela la frontière terrestre, alors on démultiplie le problème. Dans ce contexte, la tâche de Frontex est difficile. Ils sont là pour assister et notamment pour enregistrer les gens qui arrivent, qui pour la plupart n’ont pas de papiers. Ces personnes doivent pouvoir comprendre ce qu’on leur dit et donc bénéficier des services d’un interprète. Mais de combien d’interprètes disposent-ils, et dans combien de langues ? Il arrive souvent que Frontex enregistre les personnes sans l’interprète adéquat, ce qui engendre des erreurs de nom. Ou sans noter s’il s’agit de mineurs, ce qui pose des problèmes d’administration. Dans d’autres cas, comme en Italie, à Lampedusa, les 5000 habitants voient débarquer sur l’île jusqu’à 5000 réfugiés. Cela crée des difficultés réelles pour appliquer les règles en matière de droits fondamentaux. Vu ces difficultés, j’ai lancé l’enquête pour avoir des informations afin de déterminer si Frontex agit de manière conforme ou non conforme au droit.

Quand comptez-vous rendre publiques les conclusions de votre enquête ? On évoque le premier trimestre 2013…
Cela serait étonnant. J’ai lancé l’enquête par un courrier de demandes d’informations à Frontex en mars 2012. L’agence m’a répondu au mois de mai. C’est au mois de juillet que j’ai lancé la consultation publique. Nous collectons toutes ces données. Dans un second temps, je pourrais demander de plus amples informations à l’agence Frontex, s’il y a besoin de clarifier certains points.

Votre décision est attendue avec impatience. Pourtant, son impact pourrait être limité…
Mes décisions ne sont pas contraignantes. Ce sont des recommandations et les institutions ont le droit de les refuser. Mais cela arrive peu. Les institutions acceptent plus de 80% de mes recommandations. L’enjeu pour moi est de construire une argumentation tellement efficace que les institutions doivent l’accepter. n

Propos recueillis par Cédric Vallet

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