Code de nationalité: le balancier

Le Code de la nationalité formait en 1984 un ensemble moderne et cohérent. Il a pourtant évolué, au gré de 9 modifications subies en moins de 30 ans, de manière désordonnée et souvent contradictoire. En voici la saga.

Le Code est construit sur la différence fondamentale entre l’attribution de la nationalité aux mineurs et l’acquisition de celle-ci par les majeurs. Pour l’attribution de la nationalité, il a évolué vers un savant dosage entre le droit du sang et le droit du sol, de façon à favoriser l’intégration rapide à la communauté nationale des enfants issus de l’immigration. De ce côté, l’évolution fut cohérente et quasi unidirectionnelle. Pour les règles d’acquisition de la nationalité, le Code proposait à l’origine plusieurs procédures différentes, auxquelles avaient accès les candidats à la nationalité en fonction de leur situation personnelle et de leur intégration. De ce côté, l’évolution fut désordonnée et multidirectionnelle.

Pourquoi un tel manque de cohérence ? Probablement parce que les modifications des règles d’accès à la nationalité, indéniablement liées à la politique migratoire, servent trop souvent de monnaie d’échange au cours des discussions relatives à la politique de l’immigration. L’étude des réformes successives révèle le mouvement de balancier dont le Code semble animé : un coup on facilite l’accès à la nationalité, un coup on le complique.

Les années 90 : la nationalité, vecteur d’intégration

Les premières réformes du Code s’engagent dans la voie de l’ouverture. La nationalité est de plus en plus envisagée comme un outil utile en vue de favoriser l’intégration des immigrés et de leurs enfants. À partir de 1991, l’attribution de la nationalité aux enfants nés en Belgique de parents étrangers est, selon les cas, automatique ou possible moyennant une déclaration parentale. En 1995 et en 1998 interviennent ensuite des simplifications des procédures d’acquisition, toujours en vue de favoriser l’intégration des personnes d’origine immigrée.
Toutes les mesures ne vont toutefois pas dans le même sens. Ainsi, en 1993, la loi renforce les conditions à remplir par les conjoints de Belges. Le but poursuivi est, là, de lutter contre l’immigration via les mariages de complaisance. Cet objectif sera maintenu et renforcé par la suite.

La loi du 1er mars 2000 : l’ouverture

En 2000, à nouveau, le législateur instrumentalise la législation sur la nationalité comme un outil au service de la politique d’intégration des étrangers. Cette dernière est conçue, au niveau fédéral, comme la contrepartie des mesures restrictives prises en matière d’immigration et d’accès au territoire. À ce moment, en plus, la facilitation de l’accès à la nationalité permet d’éviter, provisoirement, l’octroi du droit de vote aux étrangers dont les politiques discutent âprement. Dans cette optique, un changement spectaculaire intervient : la volonté d’intégration, qui devait, dans la plupart des cas, être prouvée par l’étranger majeur souhaitant devenir belge est désormais présumée par le simple fait d’introduire une demande d’acquisition de la nationalité et de se trouver dans les conditions, très peu exigeantes, pour l’obtenir. La déclaration de nationalité est ouverte à tout étranger résidant depuis 7 ans en Belgique et possédant une autorisation de séjour illimitée. La naturalisation peut quant à elle être demandée après 3 ans de résidence sur le territoire. La loi ne précise pas que cette résidence doit être couverte par un statut de séjour légal. La nationalité peut toujours être demandée et acquise par les étrangers ne résidant pas en Belgique dans la mesure où ils prouvent avoir acquis ou conservé des attaches véritables avec le pays.

En 2000, un changement spectaculaire intervient : la volonté d’intégration est désormais présumée par le simple fait d’introduire une demande d’acquisition de la nationalité et de se trouver dans les conditions, très peu exigeantes, pour l’obtenir.

Par ailleurs, l’acquisition de la nationalité belge est, à partir de 2000, gratuite : plus aucun droit d’enregistrement n’est dû. Enfin, l’acquisition de la nationalité est encore facilitée, en pratique, par l’introduction de la possibilité de remplacer l’acte de naissance original, en cas d’impossibilité de se le procurer, par un document délivré par les autorités consulaires du pays de naissance.

2006 : l’apparition des exigences en termes de séjour

Le Code de la nationalité semblait, jusqu’aux modifications introduites par la loi du 27 décembre 2006, quasiment ignorant de la législation relative à l’accès au territoire. Malgré leur rapport évident au niveau politique, les deux législations paraissaient évoluer indépendamment, le Code ne faisant pratiquement aucun renvoi à la loi du 15 décembre 1980. En 2006, pour la première fois, apparaît un message clair au sujet du lien entre l’acquisition de la nationalité et le droit de séjour : le législateur exclut que la législation relative à la nationalité puisse être utilisée comme un recours ultime en vue de l’obtention de la régularisation d’un statut administratif illégal ou même de la consolidation d’un statut précaire ou provisoire. Le résultat recherché est atteint par l’introduction, dans le Code de la nationalité, d’une disposition à portée générale imposant la possession d’un titre de séjour lors de toute démarche tendant à l’acquisition ou à l’obtention de la nationalité. L’idée est que si l’acquisition de la nationalité belge est un instrument de la politique d’intégration des populations d’origine étrangère légalement installées en Belgique, elle ne saurait en revanche être un moyen d’immigration, d’accès au territoire.

Parfait exemple du mouvement de balancier évoqué plus haut, alors qu’il durcit les conditions d’accès aux procédures d’acquisition de la nationalité, en termes de droit de séjour, pour les étrangers résidant en Belgique, le législateur introduit dans le même temps la possibilité, pour des adultes résidant à l’étranger dont les parents acquièrent la nationalité belge, de devenir belges par déclaration tout en continuant à résider à l’étranger. Paradoxalement, pour ces enfants adultes de Belges, il est souvent plus facile d’obtenir la nationalité belge que d’obtenir un droit de séjour, voire même un visa pour une visite familiale.

Enfin, la réforme de 2006 innove également en ce qui concerne la perte de la nationalité. Ici aussi, il y a un double mouvement. D’une part, le législateur réduit les cas de perte automatique de la nationalité belge et facilite la conservation de celle-ci par les Belges installés à l’étranger. Le Belge qui acquiert volontairement une nationalité étrangère ne perd plus automatiquement sa nationalité belge. D’autre part, la loi étend les causes de déchéance de la nationalité pour ceux qui l’ont acquise de manière récente en créant la déchéance pour fraude lors de l’acquisition.

La loi du 4 décembre 2012 : la fermeture

La loi du 1er mars 2000 est connue sous l’appellation péjorative de « snel Belgwet ». En réaction, la loi du 4 décembre 2012 revient sur les options de 2000, mettant fin aux possibilités d’acquérir la nationalité belge jugées trop faciles et rapides par d’aucuns. Le virage est spectaculaire.

L’intitulé de la loi renseigne sur les intentions explicites du législateur : il s’agit de rendre l’acquisition de la nationalité neutre du point de vue de l’immigration. Il en découle, logiquement, un renforcement des conditions d’accès aux procédures d’acquisition de la nationalité en termes de résidence et de légalité du séjour du candidat. Dorénavant, il n’est plus possible de devenir belge si l’on ne réside pas en Belgique et si l’on n’est pas en possession d’un droit de séjour à durée illimitée.

Dorénavant, il n’est plus possible de devenir belge si l’on ne réside pas en Belgique et si l’on n’est pas en possession d’un droit de séjour à durée illimitée.

Un autre objectif, non explicite, apparaît à la lecture des dispositions nouvelles : il s’agit à l’évidence de rendre l’accès à la nationalité plus difficile, même pour les étrangers en séjour illimité. De nouvelles exigences doivent être satisfaites par le candidat à la nationalité. La condition d’intégration fait son come back, sous une autre forme qui se veut plus objective. Outre la connaissance d’une des trois langues nationales, le candidat à la déclaration devra désormais prouver, sauf situations particulières, qu’il est « intégré socialement » et qu’il participe économiquement à la vie du pays. La gratuité des procédures, acquise en 2000, disparaît en 2012 : un droit d’enregistrement de 150 euros doit être acquitté avant l’introduction de la demande. Enfin, les possibilités de suppléer à l’absence d’acte de naissance original sont limitées.

La naturalisation est dorénavant réservée aux étrangers dont les mérites sont tels qu’ils peuvent apporter une « contribution particulière au rayonnement international » de la Belgique. Elle devient donc tout à fait exceptionnelle. Tout candidat à la nationalité doit satisfaire aux conditions strictes d’accès à la déclaration. Enfin, le législateur donne, pour la première fois depuis l’adoption du Code en 1984, des indications sur ce qu’il considère être un comportement incompatible avec la possession de la nationalité belge en fournissant une liste exemplative de faits personnels graves et, surtout, en introduisant une nouvelle forme de déchéance, liée à la condamnation pour certaines infractions.

L’accès à la nationalité, très (trop ?) ouvert en 2000, est à présent très (trop ?) fermé. L’avenir dira si le balancier restera bloqué en cette position ou s’il oscillera bientôt vers un point d’équilibre qui semble bien difficile à définir.

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