De 2003 à 2004, Pierre Verbeeren fut conseiller en charge de l’accueil des demandeurs d’asile de la Ministre Marie Arena. Cinq ans plus tard, Marie Arena retrouvait le portefeuille de l’Intégration sociale, avec Pierre Verbeeren comme Secrétaire politique. La crise de l’accueil était-elle déjà perceptible à l’époque?
Le manque d’anticipation de la crise de l’accueil trouve ses racines dans une combinaison de quatre facteurs: l’instabilité politique, les choix de portefeuille, l’ombre des négociations institutionnelles et un agenda politique sur l’asile et l’immigration mobilisant toutes les ressources disponibles.
Cela signifie d’abord qu’il faille reconnaître que nous avons manqué d’anticipation. Lorsqu’en 2003, la Cour d’arbitrage obligeait l’État à porter assistance aux mineurs d’âge dont les parents résidaient en Belgique sans titre de séjour, un choix politique a été fait: FEDASIL a reçu la charge de garantir l’aide matérielle à ce nouveau public. Dès 2004, on savait donc, sans pouvoir quantifier la demande, que de nouvelles places seraient nécessaires, d’autant plus qu’aucun mécanisme de sortie n’était organisé pour ce nouveau public et qu’il allait falloir assurer l’aide matérielle jusqu’à ce que les enfants atteignent 18 ans.
À ce moment toutefois, le taux d’occupation des places organisées ou subventionnées par FEDASIL tournait autour de 85% et le plan de répartition des demandeurs d’asile recevables était toujours d’application. Marie Arena l’avait même redessiné pour fluidifier les sorties des structures d’accueil. On savait donc que les “stocks” grossiraient mais on avait de la marge et une première mesure d’accélération des sorties était prise.
Saturation en vue
Deux ans plus tard, le 12 janvier 2007, la nouvelle loi sur l’accueil déposée par Christian Dupont supprime l’aide financière, c’est-à-dire que les demandeurs d’asile restent en structure d’accueil jusqu’à la décision finale, recours compris, sur leur statut. À ce moment, on pouvait facilement prévoir un engorgement progressif des structures d’accueil, mais l’accord politique comprenait l’accélération de la procédure d’asile via la révision de la loi de 1980. Cette accélération devait, tout le monde le jurait, largement contrebalancer l’extension de la durée de l’aide matérielle. C’est l’absence complète de consensus sur l’immigration qui jette les demandeurs d’asile à la rue. Le reste n’est que petite histoire.
Politiquement, il était impossible de déposer un plan d’investissement dans les structures d’accueil alors qu’on vendait à l’opinion publique efficacité, contrôle et fermeté. Fin 2007 toutefois et dans la plus grande discrétion, FEDASIL tirait la sonnette d’alarme avec des projections inquiétantes. Il y a donc eu manque d’anticipation. Pourquoi? Argumenter sur l’instabilité politique n’est pas très compliqué tant les choses se sont envenimées depuis. Mais à l’époque déjà, dès 2004 et a fortiori de 2007 à aujourd’hui, l’absence d’accord institutionnel en réponse aux invectives flamandes fait peser une lourde menace sur la survie du gouvernement. Entre les élections de juin 2007 et mars 2008, Christian Dupont reste en poste mais les cartons sont prêts pour le départ. Marie Arena n’aura guère le temps de défaire les siens puisqu’elle ne reprendra cette charge ministérielle que durant 15 mois. Philippe Courard la remplace après les régionales de 2009, comme Secrétaire d’État. On le voit, l’instabilité de la fonction n’a pas permis la planification.
Rapports de force
Ma seconde explication relève de la composition des portefeuilles. Il y a dix ans, le gouvernement arc-en-ciel consentait à des investissements massifs dans l’accueil des demandeurs d’asile. Le ministre en charge de l’époque est Johan Vande Lanotte. Il sort FEDASIL de l’Administration. Il offre aux CPAS des moyens plantureux pour ouvrir 6.500 places dans les Initiatives locales d’accueil. Il arrose les syndicats et les mutuelles trop heureux de se débarrasser à prix fort des complexes de tourisme social qu’ils avaient créés vingt ans plus tôt et dont la gestion s’était muée en fiasco. Pour prendre de telles décisions avec un tel impact budgétaire, il faut certes une crise, et ce sera celle du Kosovo. A l’époque, le nombre de demandes d’asile dépasse les 40 000: un record historique. Mais pour être en mesure de prendre de telles décisions, il faut surtout être Vice-Premier ministre et ministre du Budget. Ce qu’était Johan Vande Lanotte, pas ses successeurs.
Aujourd’hui, un Secrétaire d’État à l’Intégration sociale n’a pas et n’aura jamais les moyens de mobiliser de telles ressources. Certes, Philippe Courard portera l’étendard de la crise. Il mouillera l’ensemble de ses collègues pour les faire passer progressivement à la caisse, mais les moyens dégagés sont insuffisants et le tempo d’ouverture trop lent. Un second aspect de l’organisation des portefeuilles ministériels permet d’expliquer le manque d’anticipation de la crise: là où Vande Lanotte avait face à lui Antoine Duquesne à l’Intérieur, Marie Arena puis Christian Dupont joutaient avec Patrick Dewael et Annemie Turtelboom. Le contraste est saisissant. En revanche, Philippe Courard a pu trouver chez Melchior Wathelet un partenaire plus avenant.
Blocage permanent
Les négociations institutionnelles jamais abouties expliquent elles aussi l’absence d’anticipation de la crise. Dans un contexte Nord-Sud qui confine au rapport gauche-droite, il est de bonne tactique de ne pas exhiber le chiffon rouge devant un taureau échaudé. La discrétion sur tout ce qui relève des politiques extra-sociales est de rigueur. Des secteurs tels que l’intégration, l’accueil des demandeurs d’asile, l’économie sociale, les grandes villes, la pauvreté… réclament des moyens additionnels mais personne ne veut les entendre, tout le monde se retourne le doigt sur la bouche en disant “chhuuuut”. Et lorsqu’une catastrophe s’annonce, le cabinet en charge priera tous les saints et tous les dieux qu’elle n’éclate que lorsque l’instabilité politique l’aura changé d’affectation.
Quant à l’agenda politique de l’asile et de l’immigration, il faut reconnaître qu’il a toujours été extrêmement chargé, non parce qu’on a beaucoup avancé mais parce qu’on a presque toujours bloqué. Alors, c’est l’embouteillage. Mon hypothèse est que ce climat de négociations dures et permanentes sur le sujet a empêché l’inscription anticipée de la crise de l’accueil à l’agenda du gouvernement. Lorsqu’on revoit la loi sur l’accueil et celle sur le séjour des étrangers en 2005-2006, le banc d’en face ne veut pas voir de nouveaux besoins financiers au tableau budgétaire déjà sombre. Lorsqu’en 2008-2009, c’est la régularisation de milliers de personnes sans papiers qui est en jeu, ceux qui n’en veulent pas ne peuvent concevoir une extension des crédits de l’accueil. Malgré des demandes répétées et explicites.
Il n’est pas facile de ne pas succomber à la tentation de réécrire l’histoire, a fortiori celle-ci dont l’horizon reste sombre. Les quatre facteurs que je pointe ci-dessus ont joué. Fort. Mais il convient d’en rappeler un cinquième, bien plus évident et largement plus puissant. C’est l’absence complète de consensus sur l’immigration qui jette les demandeurs d’asile à la rue. Le reste n’est que petite histoire.
Valse ministérielle en Asile et Migration
1999 – 2003. Johan Vande Lanotte, également Vice-Premier ministre et ministre du Budget dans un gouvernement Arc-en-Ciel. Il transforme l’aide financière en aide matérielle. Antoine Duquesne (PRL) est à l’Intérieur.
2003 – 2004. Marie Arena, dans un gouvernement libéral – socialiste. Elle lance le débat sur la nouvelle loi sur l’accueil. Patrick Dewael (VLD) est à l’Intérieur et Vice-Premier ministre.
2004 – 2007. Christian Dupont, affaibli dans un gouvernement libéral-socialiste dont on se demande chaque mois s’il va tenir. Il finalise la loi sur l’accueil. Patrick Dewael est à l’Intérieur et Vice-Premier. Il réforme la loi de 1980.
2007 – 2008. Christian Dupont reste en affaires courantes, puis en gouvernement transitoire jusqu’en mars 2008 dans une majorité traditionnelle (sociaux-chrétiens/socialistes/libéraux). Patrick Dewael reste à l’Intérieur mais perd son titre de Vice-Premier. Annemie Turtelboom reçoit la Politique de migration et d’asile.
2008 – 2009. Marie Arena, affaiblie dans une majorité traditionnelle à six et difficile. Elle négocie la régularisation des sans-papiers. Annemie Turtelboom (Open VLD) est à la Politique de migration et d’asile.
2009 – 2010. Philippe Courard, comme secrétaire d’État dans une majorité traditionnelle dont on se demande comment elle tient (elle explosera via l’Open VLD en avril 2010). Il conclut la régularisation et prend la crise de l’accueil de plein fouet dès juillet 2009. Annemie Turtelboom devient ministre de l’Intérieur et Melchior Wathelet, déjà au budget, hérite de la Politique de migration et d’asile.
2010 – 2011. Philippe Courard, comme secrétaire d’État d’un gouvernement en affaires courantes et l’apparition d’un parti majoritaire en Flandre faisant l’agenda politique sans être au gouvernement. Il ouvre de nouvelles places mais ne jugule pas la crise. Annemie Turtelboom reste à l’Intérieur.
