Depuis 1997, les impulsions des politiques migratoires viennent de l’Union européenne. Alors qu’auparavant, il s’agissait coûte que coûte de mettre fin à une immigration indésirable, le discours a changé. Place, désormais, à l’”utilitarisme migratoire”: on prend les utiles, on jette les autres.
L’unification des politiques d’introduction de travailleurs étrangers est un point aveugle de la communautarisation telle qu’elle fut décidée par le traité d’Amsterdam de 1997, puis mise en route par le Conseil européen de Tampere (Finlande) qui précisait, en octobre 1999, les orientations thématiques du traité, entré en vigueur en mai de la même année. En novembre 2004, un Conseil européen se tient à La Haye dans un climat idéologique complexe: depuis les attentats de 2001, priorité absolue est donnée à la lutte contre l’immigration illégale, mais en même temps, en phase avec un rapport de l’ONU de 2000 où l’on évaluait à non moins de 70 millions le nombre de travailleurs étrangers dont l’Europe aurait besoin en un demi-siècle1, l’heure était à la fixation de “règles minimales pour une immigration contrôlée”.
2005 et après: du Livre vert au Programme d’action relatif à l’immigration légale
Sommée d’explorer les points forts d’une hypothétique politique commune à venir, la Commission adopte en janvier 2005 un “Livre vert sur une approche communautaire de la gestion des migrations économiques”2 afin, est-il dit, de susciter un large débat sur les règles communautaires les plus appropriées. Ce document se présente comme une sorte de liste composée, d’une part, de tout ce qui pourrait ultérieurement constituer une doctrine en matière de sélection, d’introduction, de séjour, de mobilité, de statut et de conditions d’exercice de l’activité du travailleur et, d’autre part, du rappel de deux restrictions importantes: primo, la légitimité du principe de la “préférence communautaire” en matière d’emploi ; secundo, la souveraineté de chacun des États en dernier ressort dans ce domaine.
L’unification des politiques d’introduction de travailleurs étrangers est un point aveugle de la communautarisation; un paradoxe au moment où sont instaurées les règles de la codécision avec le Parlement et de la majorité qualifiée, on juge utile de bien redire que la migration de travail n’est pas dans le pilier communautaire.
Face à la superbe ignorance des gouvernements, la Commission se met au travail et publie comme prévu en décembre 2005 une communication intitulée “Programme d’action relatif à l’immigration légale”3.Le document, notant au passage l’existence “d’importantes divergences quant aux approches à suivre et quant au résultat final escompté”, sans omettre de rappeler ad nauseam “que la fixation du nombre de migrants économiques qui sont admis dans l’UE à des fins d’emploi relève de la compétence des États membres”, et mentionnant au passage la nécessité de “réduire l’économie informelle, un clair “facteur d’attraction” pour l’immigration clandestine et qui débouche souvent sur l’exploitation des personnes concernées”, propose enfin de prendre diverses mesures législatives sur l’immigration de main-d’œuvre.
Ces propositions, soumises à débats et consultations, sont au nombre de cinq: une générale et quatre spécifiques. Pour chacune, nous résumerons les grandes lignes puis nous indiquerons où l’on en était à la mi-2011.
Le “permis unique”
La directive-cadre générale, qui définitles droits des travailleurs issus de pays tiers déjà présents sur le marché de l’emploi officiel: reconnaissance des qualifications et compétences, accès au titre combiné séjour/travail – une formulation ambiguë (“la validité de ce document devrait être strictement liée à l’existence d’un contrat de travail légal”) laisse planer une incertitude sur le sort réservé aux personnes qui perdent leur emploi. Sont aussi évoquées la sécurisation des documents et les sanctions aux employeurs.
La directive-cadre, dite “permis unique”, a fait l’objet d’une proposition de la Commission en vue d’établir une procédure de demande unique pour délivrer un titre unique de séjour et de travail et établir un socle commun de droits pour les travailleurs issus de pays tiers qui ne bénéficient pas d’un titre de séjour de longue durée4. Cette proposition reprend l’esprit de nombreuses législations nationales, réitère la règle de la préférence communautaire et n’instaure aucun droit à la migration de travail. Elle ne revient pas sur les exclusions permettant de délivrer des titres de séjour sans permis de travail, comme en matière de regroupement familial, ou des titres temporaires (cf. ci-dessous 3 et 4). L’égalité de traitement avec les travailleurs nationaux dans les domaines liés à l’emploi est assurée “en principe”, mais elle peut subir des restrictions. Le must actuel du protectionnisme contre le “risque migratoire”, à savoir la clause d’une préalable “connaissance appropriée de la langue” du pays, ne manque pas au tableau.
Quatre ans et demi après, on n’avait encore sur ce premier axe que la “directive sanctions” du 18 juin 20095, visant les employeurs de personnes en situation irrégulière, qui reproduit un minimum répressif déjà présent dans la plupart des législations, et qui risque plus d’être une arme contre les employés que contre ceux qui les emploient, et encore moins contre l’ensemble des chaînes d’acheminement et de sous-traitance, dont l’impunité avérée sera peu inquiétée. Cela méritait un peu plus d’imagination que le “tout répressif”, lequel s’exercera automatiquement sur les travailleurs qui auront à subir la rupture de la relation de travail et risqueront l’expulsion, ou devront se tourner vers des employeurs encore plus indélicats: spirale fatale en perspective.
Les mesures obligeant l’employeur au paiement des rémunérations dues et permettant de porter plainte par l’intermédiaire d’une tierce partie sont évidemment positives, mais elles aussi sont déjà présentes dans les textes nationaux des pays d’immigration. Enfin, il est possible d’imaginer que les mesures contre les employeurs seront appliquées de manière discriminatoire aux employeurs dits “ethniques”, avec interdiction de territoire à la clé, ce qui constituerait une entorse au principe d’égalité de traitement.
La “carte bleue”
Une directive relative aux conditions d’entrée et de séjour des travailleurs hautement qualifiés. Il s’agit de combler les “déficits dans les réservoirs de main-d’œuvre” diplômée pour inverser la tendance actuelle, qui les fait se diriger majoritairement vers le Nouveau Monde. On propose des “procédures facilitées et souples” car la demande est fluctuante, et on laisse en suspens la délicate question de la concurrence entre pays membres pour l’accaparement de cette précieuse ressource: faut-il préférer ou non la création d’une “carte verte” sur le modèle de la green card américaine, c’est-à-dire d’un permis de travail valable dans toute l’UE? La “carte bleue” est délivrée pour une période de un à quatre ans et la liberté de changer de pays n’est possible qu’après dix-huit mois.
C’est la fameuse recette du pâté de cheval et d’alouette: un cheval d’interdictions, une alouette de liberté.Le cynisme est ici patent, puisque le document réaffirme par ailleurs la nécessité de ne pas priver les pays tiers de leur potentiel en compétences humaines: ici, on invite l’Union à une foire d’empoigne avec les États-Unis, pour que ces derniers ne raflent pas toute la mise du brain drain, tout en admettant à mots couverts que cela risque aussi d’être la guerre au sein de l’Union. Avec un petit changement de couleur, la directive “carte bleue européenne” a effectivement été adoptée le 25 mai 20096.
Le document de synthèse ne mentionne pratiquement que des limites à son champ d’application: entre autres, contrat de travail préalable, preuves de compétence, présomption de ne pas troubler l’ordre public (et l’on peut exiger de connaître la résidence prévue du candidat), limitation de la mobilité, soumission à des quotas discrétionnaires et, bien sûr, préférence communautaire à l’emploi. La “carte bleue” est délivrée pour une période de un à quatre ans et la liberté de changer de pays n’est possible qu’après dix-huit mois. C’est la fameuse recette du pâté de cheval et d’alouette: un cheval d’interdictions, une alouette de liberté.
Les travailleurs saisonniers
Une directive relative aux conditions d’entrée et de séjour des travailleurs saisonniers. On constate que certains secteurs comme l’agriculture, le bâtiment et le tourisme sont délaissés par les travailleurs nationaux et attirent nombre d’immigrants travaillant illégalement dans des conditions précaires. On mettra donc en place un titre de travailleur saisonnier combiné (séjour/permis) délivré pour un certain nombre de mois par an pendant quatre ou cinq années – durée revue ensuite à la baisse. Ce système est supposé prévenir les abus dont sont victimes les migrants.
La Commission a fait une proposition de directive en juillet 20107. Le travail saisonnier, qualifié de “temporaire”, n’est pas l’objet d’une définition claire. Ce projet se calque sur les modèles français et espagnol, la durée maximum de présence annuelle étant fixée à six mois pour trois années. Il n’est fixé aucun devoir à l’employeur en matière de rotation des contrats, de sorte que rien n’est prévu pour l’empêcher de faire un poste de travail annuel avec deux saisonniers se succédant, ce qui en dit long sur le motif véritable, qui est de soumettre cette main-d’œuvre en jouant sur la crainte de non renouvellement du titre séjour/travail. À l’inverse, si le contrat est signé pour trois mois, l’employeur est ensuite délivré de tout engagement. Sont rappelés les droits du saisonnier, notamment à l’égalité de traitement, à la protection sociale et à un logement décent. La proposition ne tient nullement compte de l’expérience très riche accumulée, dans les pays du bassin méditerranéen en particulier, sur la réalité de l’exploitation et de la violation des textes dans le saisonnage. Elle ne constitue nullement un garde-fou contre le dumping social qui sévit dans le domaine8.
Les travailleurs détachés
Une directive relative aux procédures régissant l’entrée, le séjour et la résidence temporaires des personnes transférées au sein de leur entreprise. Dans la continuité de la directive concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services de décembre 19969, le Programme exprime laconiquement le souci de promouvoir des règles communes d’entrée et de résidence temporaire de personnes issues de pays tiers. Elle vise la mobilité intra-Union des “membres du personnel clé et des spécialistes de sociétés internationales”.
Le même jour que la proposition sur les saisonniers, la Commission lançait une proposition de directive sur le “détachement intragroupe”10. Il s’agit explicitement de “simplifier, pour les sociétés multinationales», le transfert “temporaire” d’un salarié des pays tiers vers une filiale sise dans un pays européen, avec l’accord de ce dernier. Elle concerne ceux qui occupent un poste de cadre, d’expert ou de stagiaire diplômé, avec une ancienneté d’au moins un an dans la firme.
De même que pour les saisonniers, le titre alloué ne saurait être considéré comme un titre de séjour pérenne: la durée maximale de séjour est de trois ans (un an pour les stagiaires). Étant donné le caractère temporaire du transfert, l’égalité de traitement avec les travailleurs détachés relevant de la directive 96/71/CE est fortement limitée, mais le séjour des familles est autorisé afin de rendre la formule attractive. Les commentaires sur le contournement du droit, bien qu’il s’agisse de personnel qualifié, ne diffèrent pas de ceux qui ont été faits ci-dessus sur les saisonniers. Ce système de détachement déguisé n’offre guère de garanties sur l’application effective des normes, salariales notamment, aux travailleurs.
Les stagiaires
Une directive relative aux conditions d’entrée et de séjour des stagiaires rémunérés, qui ne semblait pas encore avoir fait l’objet d’une proposition de la Commission en août 2011.
L’encadrement juridique de la migration circulaire
Cette communautarisation en trompe-l’œil, qui se réduit à un encadrement juridique des possibles mais nullement à la définition d’une politique juste et ouverte d’accueil (et non plus d’introduction) des étrangers, comporte peu d’avantages en matière de respect des droits des migrants, et beaucoup d’ouvertures potentielles en matière de limitation ou de contournement de ces droits. Comme l’avait remarqué la Confédération européenne des syndicats après la sortie du Livre vert, le travailleur migrant lui-même est le grand absent de ce processus. Doit-on rappeler qu’aucun des États de l’Union européenne n’a ratifié la Convention internationale de 1990 sur la protection des droits des travailleurs migrants et de leur famille (voir encadré)?
Le programme de décembre 2005, réitéré depuis, entendait “soutenir les migrations circulaires et les migrations de retour”: tout y est. En effet, la politique communautaire ainsi réduite à un “socle”, puis déclinée selon toutes les catégories de travailleurs migrants, anéantit ces derniers dans leurs projets, leur existence sociale et bien sûr leur intégration, bref elle ne veut pas d’eux tout en les attirant s’il faut.
L’obsession qui plane sur ce programme, alors même que la migration de travail, redisons-le, est la réalité majeure des mouvements vers l’Union, est celle-ci: qu’ils viennent quand et dans la quantité que nous voulons, avec les qualités correspondant à nos désirs, et surtout pour la durée que nous aurons décidée. Mais qu’ils ne s’installent pas ! Des emplois sous-qualifiés dits 3D11 au pillage des cerveaux, cette évolution fatale aligne le sort des migrants de demain sur celui des sans-papiers, dont elle finira inévitablement par grossir encore le stock dans les pays européens qui se protègent ainsi de manière si peu crédible contre les étrangers. C’est la fin programmée du travailleur migrant, avec dans son sillage celle du réfugié.
Notes:
1 ONU (Division of population), Replacement Migration: Is it a Solution to Declining and Ageing Population?, New York, mars 2000.
2 COM (2004) 811 final.
3 COM (2005) 669 final. Ce programme a été confirmé par le Programme de Stockholm de décembre 2009.
4 COM (2007) 638 final.
5 Directive 2009/52/CE, JOUE n° L 168, 30 juin 2009 (les directives doivent être transposées en droit national, en général dans un délai de deux ans).
6 Directive 2009/50/CE, JOUE n° L 155, 18 juin 2009.
7 COM (2010) 379.
8 Cf. la “lettre plaidoyer” d’un consortium d’ONG, dont le Ciré: EU Seasonal Migrant Workers’ Directive: Full Respect of Equal Treatment Necessary, Joint NGO Statement, 20 April 2011.
9 Directive 96/71/CE.
10 COM (2010) 378.
11 Demanding, dangerous, dirty.
Une convention pour les droits de tous les travailleurs migrants
Les articles 8 à 35 de la Convention des Nations unies sur les droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille, adoptée le 18 décembre 1990, sont applicables à tous les travailleurs migrants, même en séjour illégal, et aux membres de leurs familles. Plusieurs de ces articles précisent des droits déjà prévus par d’autres instruments internationaux de droits fondamentaux (conventions internationales sur les droits civils et politiques et sur les droits économiques, sociaux et culturels…).
D’autres articles répondent à des besoins de protection spécifiques aux travailleurs migrants, par exemple contre la confiscation et la destruction des documents d’identité et de séjour et des permis de travail, les expulsions collectives, les discriminations en matière de rémunération et autres conditions de travail et d’emploi, les discriminations en matière d’accès à la sécurité sociale… La convention octroie à tous les migrants le droit à l’aide médicale urgente, à l’éducation, au respect de leur identité culturelle…
L’article 35 précise que les droits octroyés dans cette section n’équivalent pas à une régularisation du séjour ni ne donnent droit à une telle régularisation.
Les articles 36 à 56 ne s’appliquent qu’aux travailleurs migrants et aux membres de leurs familles qui se trouvent légalement dans le pays d’accueil. Ils concernent notamment le droit au séjour temporaire hors du pays d’accueil, le droit de participer à la vie politique du pays, l’égalité de traitement avec les nationaux en matière d’accès à l’éducation, à la formation, au logement, aux services sociaux et de santé, l’accès au travail, le droit aux allocations de chômage et aux services d’aide à l’emploi…
Cette convention a été ratifiée par 45 États, dont une grande majorité des pays d’Amérique latine, mais par aucun membre de l’UE, ni aucun autre pays fortement industrialisé.
Mikaël Franssens
