Même s’il présente des points positifs, l’accord politique qui débouchera sur une nouvelle vague de régularisations est une solution douteuse sur le plan démocratique. La dernière péripétie de ce feuilleton – l’annulation de l’instruction du 19 juillet 2009 par le conseil d’État – vient couronner l’imprudence du monde politique belge par rapport aux normes qui devraient régir un État de droit.
La nature d’une loi
Certains partis, lors de la négociation pour former le gouvernement Leterme, avaient tenté d’obtenir une modification de la loi pour préciser les critères de régularisation des sans-papiers. Cette tentative s’est soldée par un échec : l’accord du gouvernement Leterme, le 18 mars 2008, a prévu de préciser dans une simple circulaire, et non dans une loi ni même un arrêté royal, les critères relatifs aux circonstances exceptionnelles pouvant justifier une régularisation individuelle. Une étape plus loin, et sous la pression de l’Open VLD qui a fait connaître son refus catégorique d’adopter la moindre circulaire sur le sujet, nous sommes passés d’une promesse de circulaire à un accord politique, le 18 juillet dernier, sur une “instruction” administrative informant l’Office des étrangers des critères à mettre en œuvre.
L’accord de gouvernement de l’équipe Leterme constituait déjà un repli au regard d’une gestion normale de ce dossier. C’est en effet la loi du 15 décembre 1980 qui introduit la possibilité de régularisation individuelle motivée par des circonstances exceptionnelles. Le débat soulevé par les étrangers en demande de régularisation et par les associations qui les soutiennent portant sur le contenu des critères autant que sur leurs modalités d’application, c’est la loi qui aurait dû être modifiée si l’on entendait définir des critères de régularisation, ou préciser le sens à leur donner pour obtenir une application objective et uniforme de la loi. Depuis 1997, après une longue période de flou juridique, des critères ont été établis par la voie de circulaires explicitant la notion de circonstances exceptionnelles, mais dès ce moment, des actes administratifs d’origine gouvernementale se sont substitués à ce qui aurait logiquement dû incomber au législateur. S’ils veulent répondre à leur mission, des critères de régularisation doivent constituer une norme générale, décrite dans des termes impersonnels permettant une application objective aux cas individuels qui se présentent : c’est l’esprit, la nature même d’une loi, que d’éviter ainsi les risques d’arbitraire.
Une réputation à défendre
D’une loi à une instruction administrative, le dénivelé est profond et nourrit des controverses juridiques, notamment quant aux possibilités de déposer des recours sur la base du texte adopté. Ce qui frappe l’observateur politique, c’est la facilité avec laquelle, au gouvernement, dans les médias et dans l’opinion, on s’est satisfait de la solution intervenue en juillet 2009.
Quoi que l’on pense du détail des critères retenus, on comprend le soulagement des principaux intéressés, qui voient une certaine transparence reprendre ses droits. On comprend également la satisfaction des partis de la majorité, et a fortiori des partis qui exigeaient plus d’objectivité dans les procédures, lorsque le long blocage imposé par l’Open VLD a pris fin. Il reste qu’on peut s’interroger sur le procédé utilisé, et sur la facilité avec laquelle il a été accepté.
La question, une fois encore, n’est pas seulement juridique. Tout s’est passé comme si le contenu rendait la forme secondaire, comme si le fait d’avoir enfin un accord sur les critères de régularisation conduisait à tenir sa forme juridique pour une question mineure: se passer d’une circulaire était le prix à payer pour sortir l’Open VLD de son immobilisme et lui offrir, en compensation, une victoire symbolique. L’essentiel, c’était l’accord obtenu par le Premier ministre : la Belgique faisait la preuve qu’elle restait à la hauteur de sa réputation, capable de dégager un compromis dans les situations les plus inextricables.
Un court-circuit démocratique
Faut-il vraiment s’en réjouir? Indépendamment du fond du dossier, nous devrions peut-être préserver une certaine capacité d’étonnement devant nos pratiques politiques. Si on le rapproche de ses plus illustres devanciers, le Pacte scolaire de 1958, le Pacte culturel de 1972 et la loi de pacification linguistique de 1988, l’accord de juillet 2009 s’inscrit dans une longue lignée de compromis conclus par des présidents de parti, ou par des négociateurs engageant leur parti, qui mettent fin à une situation d’affrontement en adoptant des dispositions éminemment pragmatiques.
En tant que telle, cette pratique a déjà pour effet de court-circuiter les mécanismes normaux de la démocratie: le législateur, ou plus exactement les élus appartenant aux partis qui ont conclu ces accords, sont priés de les traduire en lois sans pratiquement rien y changer, de peur de modifier ou de compromettre les équilibres obtenus au plus haut niveau. Sauf qu’en l’occurrence, avec l’accord sur la régularisation du 18 juillet dernier, il n’y a même pas de place pour une traduction législative qui, sans suspense quant à son issue, aurait au moins donné l’occasion d’un travail parlementaire, d’un débat et d’un vote.
L’accord n’a pas fait l’objet d’un débat, il a fait l’objet de spéculations. Il a fallu du temps pour qu’on en définisse les contours exacts, pour qu’on en découvre les voies d’application (notamment les arrêtés régionaux), pour qu’on sache dans quels termes toutes les parties concernées, des sans-papiers aux autorités communales par exemple, sont informées des nouvelles dispositions. Cela n’a pas empêché des négociations discrètes de se nouer entre les différentes instances appelées à s’articuler les unes aux autres, mais l’ensemble s’est déroulé en quelque sorte à l’envers. Quelle pédagogie peut-on faire d’un tel texte? Comment susciter une adhésion à son égard? Plutôt que d’avoir affaire, comme dans une loi bien rédigée, à des principes généraux dont les modalités d’application s’affinent peu à peu, on a le sentiment que l’accord sur la régularisation a vu son sens lui-même se préciser au fur et à mesure qu’on établissait ses modalités opérationnelles. Des notions dont l’ambiguïté devait justement être levée par la circulaire tant attendue restent floues, par exemple le critère d’ancrage local durable en Belgique. Faute de pouvoir se référer à un texte de loi, à un exposé des motifs, à des débats parlementaires, à quelque déclaration de principe qui éclaire les intentions du gouvernement, on découvre ces intentions au fur et à mesure de leur mise en œuvre, sans être sûr que celle-ci corresponde exactement à celles-là.
L’accord sur la régularisation des sans-papiers s’avère ainsi assez différent, en définitive, des prestigieux devanciers qu’on pouvait lui attribuer. Il n’a pas le même degré de précision que la loi de pacification linguistique ou que le Pacte scolaire, auxquels on a pu reprocher de se perdre dans des détails parfois déroutants, mais qui avaient précisément pour objectif de régler ces détails dans lesquels réside le diable. Il n’a pas non plus le degré de généralité et la clarté dans les intentions du Pacte culturel, qui procédait d’une vision politique fermement explicitée, à défaut d’être clairement rédigée dans le détail de ses implications.
Quel fil conducteur?
Au final – et, encore une fois, abstraction faite de ce qu’elle apporte sur le terrain –, l’ “instruction” sur la régularisation individuelle relève du droit positif au sens le plus étroit: elle constitue le résultat d’un rapport de force politique dont on discerne mal le fil conducteur. Pourquoi ériger les procédures anormalement longues en critère permanent de régularisation, d’une part, et limiter le critère d’ancrage local durable à ceux qui ont introduit une demande de régularisation avant le 18 mars 2008, d’autre part? Faut-il y lire autre chose qu’un “c’est ainsi” traduisant un donnant-donnant entre partis qui devaient chacun pouvoir se prévaloir d’une partie au moins de l’accord? Quelle pédagogie peut-on faire d’un tel texte? Comment susciter une adhésion à son égard? Est-il possible d’y voir une véritable norme, qui ne se contente pas d’obliger ou de permettre, mais qui laisse deviner au nom de quoi elle dit le droit? L’arrêt du Conseil d’État, abrogeant l’instruction sans que cette abrogation n’ait le moindre effet pratique, indique jusqu’à quel degré de confusion cette manière typiquement belge de faire de la politique nous a conduits.
Vincent de Coorebyter – “Un accord à la belge”, p. 14-16, Migrations Magazine, n° 1, hiver 2009-2010
