Le HCR promoteur de l’externalisation de l’asile ?

À l’automne 2002, devant un Conseil informel « Justice et affaires intérieures » de l’UE à Copenhague, le Haut commissaire des Nations unies pour les réfugiés, Ruud Lubbers, prononce un discours1 qui conceptualise « la dimension externe des politiques européennes de l’asile ».

Tout en rappelant son rôle de « gardien de la Convention de 1951 sur les réfugiés », il remet explicitement en question la Convention de Genève en affirmant « qu’elle ne suffit plus » et en souhaitant une autre approche qu’il nomme « Convention Plus ». Ce sont les premières idées relatives à ce qu’il nomme alors « la dimension externe des politiques européennes de l’asile ». Il propose notamment que, dans les cas de « mouvements secondaires » (lorsque des réfugiés quittent leur premier pays de passage pour aller chercher refuge plus loin), des accords spéciaux soient établis définissant, au sujet des demandeurs d’asile, les rôles et responsabilités respectifs des pays de destination, de transit mais aussi d’origine.
Cette dimension externe, déjà travaillée par la technocratie européenne depuis plusieurs années, se concrétise en février 2003 sous la forme de propositions intergouvernementales exprimées par le Premier ministre britannique de l’époque, Tony Blair, auprès du Conseil européen, tendant à créer des « zones de protection spéciale » dans certaines régions du monde afin d’y concentrer les réfugiés et des « centres » au bord de l’Europe pour y transporter, durant le traitement des demandes d’asile, les exilés approchant des territoires européens. Le projet britannique prévoit de confier au HCR la tâche et les moyens de gérer ces camps.
Des projets pilotes 
Le 20 juin 2003, au Sommet européen de Thessalonique, le gouvernement britannique, suivant en cela une recommandation de la Commission européenne, fait part de son intention de mettre en œuvre des projets pilotes de camps externes en partenariat avec les Pays-Bas, le Danemark et l’Autriche. Ces « projets pilotes » devaient se faire en partenariat avec le HCR afin d’aider la Mauritanie, le Maroc, l’Algérie, la Tunisie et la Libye à développer « un système d’asile national ».
Au même moment, le Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés rend public sa « Proposition pour une triple approche » (UNHCR’s three-pronged proposal)2. La notion d’approche (pronged) a un sens militaire : elle désigne les mouvements coordonnés en direction d’une même cible. Ils sont ici au nombre de trois :
  • Améliorer les solutions de protection dans la région d’origine en y renvoyant ceux qui sont partis irrégulièrement (« l’approche régionale »).
  • Améliorer les systèmes nationaux de l’asile sauf pour tous ceux qui n’y ont pas droit et devront être renvoyés dans leur pays ou le pays de premier accueil (« l’approche nationale »).
  • Prétraiter les demandes d’a–sile dans des centres fermés européens et accentuer les efforts communs d’expulsion des cas manifestement infondés vers les pays d’origine (« l’approche européenne »).
Présentée initialement comme une contre-proposition aux projets britanniques, la triple approche du HCR en reprend et en valide de facto les principales idées forces dans un sens « interniste » (des camps en bordure intérieure plus qu’en bordure extérieure de l’Union européenne).
Dans une déclaration3 devant le Conseil « JAI » – Justice et affaires intérieures (Dublin 22.01.2004), Ruud Lübbers fait état de ses craintes face à un risque d’engorgement des procédures d’asile dans les nouveaux pays rejoignant l’Union européenne du fait de l’application de la Convention de Dublin. Il propose la création de « centres de réception européens », la mise en place d’un mécanisme de « partage du fardeau », l’établissement d’un système collectif de renvoi rapide des personnes et des avancées en direction d’un système centralisé de traitement des demandes d’asile dans les « centres européens ».
Lutte antimigratoire
Le 5 novembre 2004 est adopté le Programme de La Haye. Il définit pour cinq ans les politiques de l’Union européenne en matière de « Justice, Liberté et Sécurité » quand bien même le texte du programme est presque exclusivement consacré à la « Sécurité » notamment à travers la lutte antimigratoire. Ce plan quinquennal pour les années 2004 à 2009, a été rédigé en évitant d’utiliser le mot « camp » conformément à une décision politique explicite. Le Programme de la Haye ne parle que de « capacité de gestion migratoire », de « capacité de contrôle des frontières » et de « capacité de protection des réfugiés »4. Si l’on cherche à identifier en quoi consistent ces « capacités », on s’aperçoit qu’elles répondent à deux fonctions principales : empêcher les exilés d’arriver en Europe (Programme de la Haye, § 1.6.3) et recevoir ceux qui sont renvoyés d’Europe (Programme de la Haye, § 1.6.4).
Le Programme de La Haye associe explicitement le HCR à une démarche de l’Union européenne tendant à développer les « capacités d’accueil » des pays voisins, pour réduire les entrées sur le territoire européen. Il prévoit notamment l’élaboration « des programmes de protection régionaux de l’UE en partenariat avec les pays tiers concernés et en étroite consultation et coopération avec le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés. Ces programmes s’inspireront de l’expérience acquise lors de la mise en œuvre des programmes de protection pilotes qui seront lancés avant la fin 2005. Ils utiliseront différents instruments pertinents, centrés essentiellement sur le renforcement des capacités, et comprendront un programme commun de réinstallation pour les États membres qui souhaitent y participer. » (§ n°1.6.2). Sauf à considérer que le HCR s’est vu cité dans ce programme sans consultation préalable, à son insu ou contre sa volonté, on peut supposer que l’organisation internationale a négocié les termes de ce partenariat.
*Jérôme Valluy 
Contribution à une sociologie politique du HCR : le cas des politiques européennes et du HCR au Maroc, Collections Études, Recueil Alexandries, mai 2007. Disponible sur : http://www.reseau-terra.eu/
Notes:
1  UNHCR, Statement by Mr. Ruud Lübbers, United Nations High Commissioner for Refugees, at an informal meeting of the European Union Justice and Home Affairs Council Copenhagen, 13 September 2002.
2 UNHCR, “UNHCR’s three-pronged proposal”, UNHCR Working Paper, Geneva, June 2003, 12 p.
3  « Le HCR anticipe des problèmes possibles dans le système d’asile européen et propose des solutions », UNHCR Press Releases, 22.01.2004.
4  Conseil de l’Union européenne, Note de transmission de la présidence, aux délégations. Objet : Conseil Européen de Bruxelles, 4 et 5 novembre 2004. Conclusions de la Présidence, Bruxelles, le 8 décembre 2004  (10.12) (OR. en) 14292/1/04 – REV 1. Annexe 1 : Le Programme de La Haye : Renforcer la liberté, la sécurité et la justice dans l’Union européenne, pp. 11-42.
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