Histoire non-exhaustive de la “régul”

La «  régul  ». c’est son nom courant dans le milieu des associations et des avocats spécialisés. Elle est le sésame auquel aspirent pour sortir de l’ombre la plupart des étrangers en séjour irrégulier, ceux qu’on appelle les «  sans-papiers  ». La quête de la «  régul  » commence dès 1975. Dix ans séparent la loi du 22 décembre 1999, qui organisa la « grande » campagne de régularisation de 2000-2001, et celle d’aujourd’hui.

La problématique des régularisations est indissociablement liée à la politique d’immigration menée par la Belgique, notamment parce que celle-ci n’a cessé d’aller de plus en plus dans le sens d’une restriction des possibilités d’accès au territoire depuis 1974.

Des régularisations au cas par cas

Après le premier choc pétrolier, la Belgique décida de fermer ses frontières à l’immigration économique. Une première opération de régularisation des étrangers en situation irrégulière fut organisée «  pour remettre les pendules à zéro  ». 7448 personnes sur 8420 demandes introduites furent régularisées, principalement des Turcs et des Marocains.

Depuis cette époque et avec l’entrée en vigueur de la loi du 15 décembre 1980, c’est toujours le cas par cas qui a régi l’accès au territoire. Celui-ci concerne les demandes d’autorisation de séjour introduites en Belgique pour des motifs exceptionnels.

Mais avec le temps, la notion même de «  circonstances exceptionnelles  » a elle-même évolué au gré des politiques menées. Ainsi, avoir une relation avec une personne en séjour régulier, avoir un enfant belge, avoir un enfant à l’école… étaient rentrés dans ces conditions. Toute la question était donc de savoir ce qu’on entendait par «  exceptionnel  ».

En janvier 2000 : une parenthèse de trois semaines Face à cette situation, un grand nombre d’associations tant francophones que néerlandophones se sont mobilisées en 1998 au sein du Mouvement national pour la régularisation des sans-papiers et des réfugiés afin de revendiquer une procédure de régularisation reposant sur des critères clairs. Des actions et des mobilisations ont vu le jour partout dans le pays et notamment des occupations d’églises à l’automne 1998.

En décembre 1999, le gouvernement arc-en-ciel décide de procéder à une campagne de régularisation. Les personnes concernées disposaient de 3 semaines pour introduire leur demande de régularisation à la commune. La loi était temporaire et instaurait une campagne unique de régularisation durant une période de trois semaines.L’idée était d’avoir une structure indépendante du pouvoir politique qui soit composée d’un secrétariat d’instruction et de chambres composées chacune d’un magistrat, d’un avocat et d’un représentant d’une ONG.Au 1er février 2000, 32 766 dossiers avaient été introduits concernant plus de 50 000 personnes parmi lesquelles les Congolais (15,2%) et les Marocains (14,5%) étaient les nationalités les plus représentées, suivies des Pakistanais (6,7%). Une Commission de régularisation a été installée afin d’évaluer les nombreuses demandes introduites durant cette campagne unique de régularisation. L’idée était d’avoir une structure indépendante du pouvoir politique qui soit composée d’un secrétariat d’instruction et de chambres composées chacune d’un magistrat, d’un avocat et d’un représentant d’une ONG. Ces chambres avaient pour mission d’étudier les dossiers pour lesquels le secrétariat d’instruction avait des doutes. La Commission soumettait ensuite un avis au ministre de l’Intérieur qui prenait seul la décision de régulariser ou pas.

Retour à la case «  départ  » : une politique arbitraire

Une fois les trois semaines d’opération de régularisation terminées, la pratique en la matière est redevenue ce qu’elle était avant la vaste campagne de régularisation menée en janvier 2000, à savoir, le retour à l’usage exclusif de l’article 9§3 de la loi de 1980. Alors que la loi temporaire du 22 décembre 1999 avait énoncé pour la première fois un certain nombre de critères permettant d’être régularisé, on retournait brutalement à l’«  Ancien Régime  » et la situation d’arbitraire qui le caractérisait. En dépit de ce qui s’était fait durant la campagne unique de régularisation, la procédure était à nouveau exclusivement écrite, l’audition du demandeur n’étant plus possible. De plus, les délais d’examen des demandes n’avaient pas évolué. Généralement très longues, il fallait parfois attendre plusieurs années avant que les demandes de régularisation ne soient examinées sachant que, durant cette période, les personnes ne bénéficient pas de droits sociaux ni de droit au travail.

Occupations et grèves de la faim

Le retour à cette politique de régularisation opaque, discrétionnaire et aléatoire n’est pas sans conséquence. Elle génère de l’insécurité juridique et un sentiment d’injustice, les candidats à la régularisation ayant le sentiment que leur demande a été traitée de façon arbitraire.

C’est ainsi que de nombreuses actions de sans-papiers (comme les occupations d’églises et autres lieux, les grèves de la faim…) et d’ONG (manifestations…) se multiplient. A fortiori parce que, dans certains cas, ces actions parfois dramatiques ont permis à ceux qui les menaient d’obtenir effectivement une régularisation de leur situation.

Par exemple, à la suite de l’occupation par 300 Afghans demandeurs d’asile à l’église Sainte-Croix et de la grève de la faim à l’été 2003, le ministre de l’Intérieur décide de régulariser les ressortissants afghans qui étaient en procédure d’asile depuis 3 ans (pour les familles avec enfants scolarisés) ou 4 ans (les autres). Dans la foulée, le ministre annonce dans un communiqué qu’il étend l’application de ce critère objectif dit de «  longue procédure d’asile  » à toute personne qui serait dans la même situation, quelle que soit sa nationalité.

Malgré l’engagement pris par le ministre, rien ne bouge concernant l’application du critère «  longue procédure  » pour les ressortissants d’autres pays. En 2004, le Forum Asile et Migrations, une plate-forme regroupant 120 associations francophones et néerlandophones militant pour une autre politique de migration, décide d’organiser des actions et manifestations qui déboucheront sur la mise en œuvre effective des mesures politiques annoncées par le ministre de l’Intérieur à l’été 2003. Mais ces mesures seront appliquées, dans un premier temps du moins, dans la plus grande discrétion et ne seront inscrites dans aucun texte officiel.

Des milliers de personnes régularisées… officieusement

Alors que l’application de ces mesures permet la régularisation de près de 42 000 personnes entre 2005 et 2008, il s’agit toujours d’une régularisation officieuse puisque le gouvernement ne s’y est pas engagé de manière formelle, si ce n’est par une note sur le site Internet de l’Office des étrangers. Dans la pratique, pareille situation laisse une fois encore beaucoup de place à l’arbitraire et aux rumeurs et ne permet pas de contester juridiquement les décisions. Par ailleurs, les situations, prises en compte ou non par l’administration, se révèlent tout à fait évolutives.

Entre octobre 2005 et mars 2006, une septantaine de sans-papiers décident d’occuper l’église Saint-Boniface à Ixelles pour revendiquer la mise en place d’un mécanisme permanent de régularisation avec des critères clairs. Le mouvement va aller en s’amplifiant et comptera jusqu’à 130 personnes. Une bonne partie d’entre elles entameront une grève de la faim en février 2006. Des tractations sont menées en coulisse entre le ministère de l’Intérieur et les occupants. Elles débouchent finalement en mars 2006 sur la régularisation de plus de 90% des occupants, et ce sur base d’un accord secret ne s’appliquant qu’aux occupants.

La grève de la faim, nouveau critère de régularisation ?

Et les sans-papiers ne s’y trompent pas. À défaut de critères clairs, le mode d’action le plus efficace pour être régularisé est celui de l’action collective. Rien de surprenant, dès lors, que ce dernier accord, une fois connu des autres personnes sans papiers, ait débouché sur des actions d’occupations en cascade. Au printemps 2006, la mobilisation est sans précédent. On comptabilise une quarantaine de lieux occupés en même temps à travers tout le pays. Les manifestations se multiplient, culminant avec celle du 17 juin 2006 où plus de 10000 personnes se rassemblent dans les rues de Bruxelles.

La mobilisation politique apparaît elle aussi à son comble comme en attestent les différentes propositions de loi déposées par le PS, le cdH et Écolo. Elles visent toutes à proposer des critères clairs de régularisation et la mise en place d’une Commission permanente de régularisation. Les responsables de l’Udep (Union pour la défense des sans-papiers) seront même auditionnés par la Commission de l’Intérieur de la Chambre des représentants dans le cadre de l’examen du projet de loi réformant la loi du 15 décembre 1980.

Les difficultés du compromis démocratique

Mais rien n’y fait. Le ministre de l’Intérieur répète à l’envi que la définition de critères de régularisation n’est toujours pas à l’ordre du jour. Les régularisations demeurent une compétence discrétionnaire du ministre de l’Intérieur qui s’exerce via son administration, l’Office des étrangers. Tout au plus, le ministre redit oralement devant la Chambre les trois critères sur lesquels il se base pour régulariser (longue procédure, maladie grave et raison humanitaire) tout en refusant que ces critères soient consignés dans un texte législatif et en insistant sur le fait que les décisions continueraient à être prises au cas par cas.

La déception est palpable au sein d’un mouvement qui s’était mobilisé depuis plusieurs mois. Les partis politiques sensibles à la question ayant annoncé que, faute d’accord lors de la révision de la loi en 2006, la question de la régularisation était reportée Le ministre de l’Intérieur répète à l’envie que la définition de critères de régularisation n’est toujours pas à l’ordre du jour. aux prochaines élections. Certaines personnalités politiques s’engagent même à en faire «  une question de gouvernement  ». Après un temps d’arrêt, les actions reprennent fin 2006-début 2007, mais plus avec la même intensité. Objectif   : que la question de la régularisation ne reste pas lettre morte et figure bien dans l’accord du gouvernement fédéral. Au lendemain des élections de juin 2007, une nouvelle manifestation est organisée pour rappeler aux responsables politiques les engagements qu’ils ont pris en 2006 et répétés durant la campagne électorale. L’objectif est de montrer que les sans-papiers et les associations qui les soutiennent sont toujours là.

Finalement, après des mois de discussions liées à la profonde crise politique que connaît notre pays, la coalition mort-née de l’«  Orange bleue  » finalise un accord sur un premier volet qui n’est autre que celui de l’asile et des migrations avec, notamment, la question de la régularisation des sans-papiers et la définition des critères. Mais c’est le blocage politique et la coalition «  Orange bleue  » est abandonnée.

Quelques mois plus tard, quand la situation politique se débloque et qu’un nouvel accord de gouvernement est signé, la question de la régularisation des sans-papiers figure une nouvelle fois en bonne place dans le programme du gouvernement. À telle enseigne que, contrairement au style général du document, la partie consacrée à la régularisation des sans-papiers est extrêmement détaillée. Les critères de régularisation y sont repris en détail.

Un accord de gouvernement, mais un blocage politique

Signe des temps, la Belgique se dote pour la première fois d’un ministère de la Politique de migration et d’asile. C’est Annemie Turtelboom (Open VLD) qui en prend les rênes. Avec le recul, on a l’impression qu’elle a été placée comme fusible par son mentor, le ministre de l’Intérieur Patrick Dewael, pour bloquer toute avancée dans ce domaine et empêcher l’application de l’accord de gouvernement.

Si, dans un premier temps, elle déclare mettre toute son énergie pour appliquer cet accord, les observateurs pointeront très rapidement son inaction en la matière. Elle bloquera sur toute la ligne en s’asseyant sur un accord de gouvernement qui reprenait pourtant des critères clairs de régularisation.

Dès lors, la mobilisation au sein de différents secteurs de la société s’amplifie  : après les sans-papiers, les associations et les syndicats qui les soutiennent, c’est au tour des universités, des médecins, des avocats (soutenus par les deux Ordres des barreaux) et enfin des courants philosophique et religieux de prendre position dans le débat. Tous réclament la mise en œuvre de l’accord de gouvernement relatif à la régularisation des sans-papiers. La pression est à son comble et pourtant la ministre Turtelboom continue à bloquer. Tout au plus lâchera-t-elle du lest en proposant de régulariser les familles avec enfants scolarisés. Personne n’est dupe  : cette mesure salutaire ne touche qu’une catégorie très restreinte des personnes sans papiers qui pourraient être régularisées si l’ensemble de l’accord de gouvernement était appliqué.

Alors que le blocage est complet, le Premier ministre décide de reprendre la main dans ce dossier. Il annonce urbi et orbi que la question de la régularisation des sans-papiers fait partie des 5 priorités que le gouvernement s’est fixé pour les prochains mois. Il s’engage même à trouver un accord sur cette question avant les vacances parlementaires de juillet 2009.

Finalement, à la faveur d’un remaniement ministériel qui voit le remplacement d’Annemie Turtelboom par Melchior Wathelet sous la tutelle de Joëlle Milquet (tous deux CDH), des négociations «  au finish  » ont lieu et débouchent sur l’instruction du 19 juillet 2009 qui sera annulée par le Conseil d’État le 11 décembre 2009, à la suite d’un recours introduit par le Vlaams Belang. Le secrétaire d’État a immédiatement annoncé qu’il utilisera son pouvoir discrétionnaire pour mettre en œuvre l’accord du 18 juillet 2009.

Sans-papiers : l’arbre qui cache la forêt…

 Quand on parle des « sans-papiers », on évoque l’ensemble des étrangers qui se trouvent sur le territoire d’un État et qui ne disposent pas (ou plus) d’un droit de séjour. 

Toutefois, parmi ces personnes, il est essentiel de distinguer les différents types de parcours que les personnes dites « sans-papiers » sont susceptibles d’avoir connus :

  • les sans-papiers qui, a un moment de leur présence en Belgique, ont disposé d’un titre de séjour légal : demande d’asile, visa d’étudiant, visa de touriste…
  •  les « clandestins » : étrangers qui sont entrés et résident en Belgique de manière illégale. Ces personnes n’ont jamais eu de titre de séjour, même de courte durée. Ils n’ont jamais eu de contact avec des administrations belges compétentes en matière de séjour, ni sur le territoire, ni dans leur pays d’origine.

 

Quelles bases pour la campagne de régularisation de 2000-2001 ?

La loi sur la régularisation du 22 décembre 1999 visait les personnes en séjour illégal ou en séjour précaire vivant en Belgique à la date du 1er octobre 1999. Pour être prises en considération, les demandes de régularisation devaient se baser sur au moins un des critères suivants :

1. Avoir fait l’objet d’une procédure d’asile de longue durée,
c’est-à-dire : avoir demandé la reconnaissance de la qualité de réfugié sans avoir reçu de décision exécutoire dans un délai de 4 ans (3 ans pour les familles avec enfants scolarisés).

2. Pour des raisons indépendantes de sa volonté, être dans l’impossibilité de retourner dans son pays d’origine (ex. : cas pour les ressortissants de pays connaissant un conflit politique grave) ou dans le pays où l’on a séjourné habituellement avant l’arrivée en Belgique, ou celui dont on a la nationalité.
3. Être victime d’une maladie grave. 

4. Pouvoir faire valoir des circonstances humanitaires et avoir développé des attaches sociales durables dans le pays (ex. : séjourner depuis minimum 6 ans – 5 ans pour les familles – en Belgique).

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