Belgique: la réforme de l’asile en 2006 et ses enjeux

Objectifs : améliorer, simplifier. mais à l’examen, il n’est pas sûr que l’équité et que le respect des droits des demandeurs d’asile y aient vraiment gagné.

La procédure d’asile est inscrite dans la loi de 1980, relative au séjour des étrangers. Cette loi a fait l’objet de très nombreuses modifications, la dernière réforme importante datant de 2006. Par deux lois du 15 septembre 2006, le législateur a modifié profondément les statuts de séjour existant en Belgique et créé une nouvelle juridiction spécialisée en matière d’asile et d’immigration, le Conseil du contentieux des étrangers (CCE).

Transposer la directive « qualification »

La réforme visait notamment à trans- poser plusieurs directives européennes. Parmi celles-ci, on trouve la directive 2004/83/CE, qui définit des normes minimales pour l’octroi d’une protection à un demandeur d’asile. La transposition de cette directive était nécessaire dans la mesure où elle rendait obligatoire le statut de protection subsidiaire, qui n’existait pas auparavant en Belgique. Ainsi, depuis le 10 octobre 2006, toute demande d’asile est examinée, par priorité, au regard de la définition de réfugié de la Convention de Genève L’introduction dans la loi de 2006 d’un nombre important de nouvelles hypothèses de détention d’un demandeur d’asile a fait de la détention une pratique de plus en plus fréquente. puis, si la personne n’est pas reconnue réfugiée, selon les critères de la protection subsidiaire. La Belgique a toutefois sorti de la protection subsidiaire les personnes gravement malades pour lesquelles une procédure spécifique auprès de l’Office des étrangers (OE) est organisée, ce qui ne manque pas de poser question au regard du principe d’égalité. Le deuxième objectif de la réforme consistait à réduire l’arriéré très important des instances d’asile et en particulier du Conseil d’État, en simplifiant et en accélérant le déroulement de la procédure. Pour ce faire, la nouvelle juridiction administrative concentre désormais les compétences de recours contre les décisions individuelles concernant l’asile et l’immigration. Enfin, un autre objectif était sans doute la lutte contre la fraude et les abus comme le prouvent la multiplication des hypothèses de détention des demandeurs d’asile et la possibilité de traiter les demandes en procédure dite accélérée.
Une procédure d’asile plus simple

La réforme de la procédure d’asile a entraîné une simplification de la procédure. En effet, avant la réforme, elle comportait trois phases : la détermination de l’État responsable, la recevabilité et le fond, plusieurs instances étant susceptibles d’intervenir à chaque stade. En particulier, toute demande était examinée en premier lieu en recevabilité par l’OE, qui rejetait un nombre très important de demandes1. Elles étaient alors susceptibles de recours, devant le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (CGRA), où le taux de réformation était élevé2, puis, le cas échéant, devant le Conseil d’État, qui se voyait noyé sous les recours. La nouvelle loi a supprimé le préalable de la recevabilité. Toutes les demandes pour lesquelles la Belgique s’estime compétente sont examinées directement par le CGRA. En cas de décision défavorable du CGRA, un recours est ouvert devant le CCE, puis, en cassation, devant le Conseil d’État. L’OE n’a pas pour autant perdu toute compétence en matière d’asile, loin s’en faut. C’est lui qui décide si la Belgique est responsable de l’examen d’une de- mande selon les critères du règlement dit de Dublin II (première phase de la procédure). Or, nombreuses sont les hypothèses où une application à la lettre du règlement conduit à déclarer la Belgique incompétente et à renvoyer le demandeur d’asile vers un autre pays de l’Union européenne, où la demande de protection ne sera pas nécessairement examinée (voir article sur le Règlement de Dublin)… Il incombe également à l’OE de décider du maintien du demandeur en détention. L’introduction dans la loi de 2006 d’un nombre important de nouvelles hypothèses de détention d’un demandeur d’asile a fait de la détention une pratique de plus en plus fréquente, ce qui pose des problèmes énormes en termes d’adéquation de la procédure de détermination du statut. Finalement, l’administration reste chargée de prendre en considération les demandes multiples et de réaliser différentes formalités administratives importantes.

Une nouvelle instance de recours : le CCE

Le CCE est la nouvelle instance d’appel contre les décisions du CGRA. À cet égard, il reprend le rôle dévolu auparavant à la Commission permanente de recours des réfugiés (CPRR). Comme par le passé, le recours introduit contre la décision du CGRA est « suspensif », ce qui signifie que le demandeur ne peut être l’objet d’un éloignement forcé durant l’examen du recours. De même, le CCE exerce un contrôle de pleine juridiction, de sorte qu’il est saisi de l’intégralité du dossier et peut décider d’octroyer ou non un statut de protection. Il faut cependant souligner que la procédure devant la nouvelle instance est extrêmement formaliste. Ainsi, l’ensemble des arguments doivent résider dans les écrits de procédure et les motifs de rejet formel sont nombreux. Il est également difficile d’invoquer à l’audience des éléments nouveaux, cette faculté étant réglementée de façon plutôt stricte.

Un des traits remarquables de la nouvelle juridiction est qu’elle ne possède aucun pouvoir d’instruction. Ainsi, il ne lui est pas possible, contrairement à son prédécesseur, la CPRR, ou à une juridiction classique, de se fonder sur d’autres éléments que ceux avancés par les plaideurs, d’effectuer des recherches, d’or- donner des expertises… S’il manque des éléments essentiels au dossier pour pou- voir rendre sa décision, le CCE n’a d’autre alternative que d’annuler la décision du CGRA et lui demander de mener les me- sures d’instructions nécessaires avant de se repositionner. Il peut sembler étrange que l’instruction du dossier devant la juridiction repose essentiellement sur le bon vouloir de l’administration, devenue partie adverse… Il semble que le législateur ait opté pour cette solution en vue d’éviter l’engorgement du CCE. Il n’empêche que l’objectif de célérité poussé à l’extrême met à mal la fonction de juger en amputant la juridiction d’un moyen essentiel à la recherche de la vérité.

Juguler l’arriéré au Conseil d’État

Le Conseil d’État reste compétent en cassation administrative. Toutefois l’accès à la haute juridiction est désormais conditionné par une procédure de filtrage des recours, ce qui a pour effet que peu de recours passent l’obstacle. Le législateur voulait, par ce biais lutter contre les la procédure d’asile doit avant tout garantir l’effectivité de la protection plutôt que servir à réguler et limiter le nombre des demandes d’asile. recours dilatoires et décharger le Conseil d’État d’un arriéré devenu considérable au fil du temps. Ces modifications procédurales font du CGRA la pièce maitresse de la procédure d’asile puisqu’elle est la seule instance administrative chargée de l’examen de la demande mais aussi la seule instance d’asile compétente pour instruire les demandes. À cet égard, la question de l’administration de la preuve devant cette instance et celle du poids des contradictions relevées dans les récits d’asile sur la décision du CGRA restent problématiques. D’une part, la Belgique vient seulement de transposer certaines dispositions de la directive qualification, qui sont relatives à l’établissement des faits3. D’autre part, comme le rappelle parfois la jurisprudence du CCE, le rôle de l’administration n’est pas tant de s’assurer de la constance des déclarations du demandeur que de son réel besoin de protection.

Finalement, on n’insistera jamais assez sur le fait que la procédure d’asile doit avant tout garantir l’effectivité de la protection plutôt que servir à réguler et li- miter le nombre des demandes d’asile. Rappelons que dans l’arrêt Conka, qui condamnait la Belgique pour l’expulsion collective de demandeurs d’asile d’origine Rom, la Cour européenne des droits de l’Homme a estimé que la Belgique est tenue d’organiser ses juridictions de manière à respecter les droits fondamentaux des demandeurs d’asile, quel que soit l’engorgement du rôle du Conseil d’État et les risques d’abus éventuels.

Notes:
1 Selon le CGRA, en 2005, sur 14 643 décisions prise par l’OE, 9 875 étaient des décisions d’irrecevabilité (http://www.cgvs.be/fr/Chiffres/).
2 En 2005, sur les 12.312 recours urgents introduits devant le CGRA, 3.994 ont donné lieu à une réponse favorable. Ibid.
3   Moniteur du 10 mai 2010,  loi du 28 avril 2010 portant des dispositions diverses dont les articles 29 et 30 insèrent des articles 57/7bis et 57/7ter dans la loi de 1980.

Le Conseil du contentieux des étrangers

Le Conseil du contentieux des étrangers (CCE) est la juridiction administrative compétente pour traiter les recours introduits par les demandeurs d’asile déboutés lorsque leur demande d’asile est rejetée par le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (CGRA) ou par l’Office des étrangers. Le CCE est habilité à statuer, d’une part, en « plein contentieux », c’est-dire sur les recours visant à la reconnaissance de la qualité de réfugié ou à l’octroi du statut de protection subsidiaire. D’autre part, le CCE statue également en « contentieux en annulation », c’est-à-dire sur les recours en annulation introduits à l’encontre des décisions individuelles prises en application des lois sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers.

Le CCE est composé de 32 membres : un premier président, un président, 4 présidents de chambre et 26 juges au contentieux des étrangers. Le CCE est composé de six chambres : une chambre présidée par le président, deux chambres francophones, deux chambres néerlandophones et une chambre bilingue.

Source : http://www.rvv-cce.be

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