La construction de l’appartenance

La nationalité est une notion complexe qui caractérise la relation, nécessairement asymétrique, entre un État et un individu. Par ailleurs, cette relation est duale, comportant à la fois des aspects objectifs, juridico-administratifs, et des aspects affectifs et identitaires. Pour en explorer les différentes facettes, nous avons interrogé Dominique Schnapper, une des intellectuelles les plus représentatives de la pensée française sur les questions de nationalité et de citoyenneté1.

Comment est apparue dans l’histoire la nécessité de définir la nationalité et les conditions de son attribution ?
La définition de la nationalité est liée à l’organisation des peuples d’Europe en nations indépendantes au cours du XIXe siècle. À mesure que les États modernes devenaient à la fois plus administratifs et plus politiques, il est apparu nécessaire de définir qui faisait partie de la nation, et de ce fait pouvait participer aux institutions politiques, et qui n’en faisait pas partie. Chaque État a défini la nationalité à la fois selon ses besoins – politiques, économiques, démographiques…– et selon son idéologie propre, un mélange que l’on trouve toujours dans toute définition de la nationalité. Ainsi, en 1889, lorsque la France institue le double droit du sol2, il s’agit à la fois d’intégrer dans la population française, et donc la conscription, la masse d’étrangers se trouvant depuis deux générations sur son territoire et c’est en même temps vécu comme un acte de fierté nationale témoignant de la capacité d’ouverture et de la grandeur française.

N’y a-t-il pas aujourd’hui un certain affaiblissement du sentiment national susceptible d’influencer les débats sur la nationalité ?
En Europe, oui. Mais ne généralisons pas : la situation est très différente dans le reste du monde. La notion de nationalité, telle que nous la comprenons, est très spécifique de l’histoire européenne. C’est en Europe que sont nés les États-nations modernes, et c’est en Europe que le sentiment national est le plus affaibli. Pour deux raisons. D’une part parce que les deux conflits mondiaux ont discrédité le nationalisme : en conséquence, nous avons créé une Union européenne et nous ne nous faisons plus la guerre, ce qui est une excellente chose, mais cela contribue à affaiblir le sentiment national. D’autre part, ce sentiment est affaibli parce qu’il y a une dépolitisation des démocraties européennes. Or, en Europe, le sentiment national est fortement lié, historiquement, au sentiment démocratique.

Il y a toujours ceux qu’on est content d’accueillir, et les autres, qu’on accueille parce que le droit nous y oblige.

Les codes de la nationalité font souvent l’objet de lois, de retouches : pourquoi cette instabilité juridique ?
Les lois sur la nationalité sont généralement remises en question à l’occasion de crises, politiques ou économiques. C’est à ce moment-là qu’on cherche des boucs émissaires et que s’expriment des sentiments xénophobes ou antisémites contre les étrangers ou les Juifs. Mais en réalité, il s’agit souvent de simples retouches ou ajustements. Ainsi lorsque le gouvernement français, à la fin des années 80, inquiet de la percée du Front national et de ses slogans contre les « Français de papier » lance une commission sur la nationalité, à laquelle j’ai participé, notre conclusion a été de dire qu’il n’y avait pas d’autre politique que d’intégrer, comme on le faisait déjà, les jeunes étrangers nés en France et de les faire participer à la vie collective. Par contre, on a décidé une mesure fortement symbolique : ils devaient manifester leur volonté de devenir français, au lieu de le devenir automatiquement. Une décision d’ailleurs remise en question quelques années plus tard. Sur le fond, cela ne changeait rien, mais le symbole politique était fort et en politique, le symbole est important (voir éclairage 1).

Comment se manifeste la tension entre les différents aspects de la nationalité : juridico-administratif d’une part et affectif et identitaire d’autre part ?
Les deux aspects cohabitent toujours : la nationalité est à la fois le partage d’un monde administratif et politique, lui-même fondé sur le partage d’une histoire et d’une culture particulière. Mais il ne peut pas y avoir de réponse générale à cette question car ces aspects s’expriment différemment, selon les époques, les individus, les groupes sociaux. Par ailleurs, l’aspect identitaire ne s’exprime pas de la même façon selon les pays. En France, par exemple, cela passe par la maîtrise de la langue, ce qui est impensable au Royaume-Uni qui rassemble des populations du Commonwealth parlant des formes d’anglais si diverses (voir éclairage 2).

La nationalité est une notion à la fois inclusive (« nous ») et exclusive (« les autres »). Quels sont ces « autres » que nous ne souhaitons pas naturaliser ?
Comme toute forme d’organisation politique, la nationalité dessine ses frontières. Mais la nationalité démocratique, fondée sur la citoyenneté, n’a pas de principe d’exclusion. Elle accueille tout le monde, sans distinction de religion, d’origine, de classe. Ce qui n’est pas le cas d’un État théocratique par exemple. La nation démocratique est donc la forme la plus inclusive qui soit. Mais cela, c’est le principe. Concrètement, il y a toujours ceux qu’on est content d’accueillir, et les autres, qu’on accueille parce que le droit nous y oblige. Prenons par exemple le débat actuel en France sur le regroupement familial. Il porte sur le fait qu’on naturalise des familles et pas les gens compétents dont on aurait besoin. En période de chômage, certains s’interrogent sur la pertinence d’accueillir des enfants qui risquent de grossir les rangs des chômeurs et de grever les comptes sociaux. En réalité, il s’agit là d’une réflexion à court terme, faite dans une période de crise : sur le long terme, le regroupement familial n’est évidemment pas incompatible avec le développement économique, au contraire. Mais la politique se fait toujours à court terme… Quoi qu’il en soit, la possibilité de mener une vie familiale normale est inscrite dans le droit et ne peut être que respectée3.

Le fait d’acquérir la nationalité d’un État suppose toujours un certain degré d’intégration : comment définiriez-vous cette notion ?
L’intégration, c’est le processus qui assure la participation à l’espace public commun, quelles que soient par ailleurs les différences, y compris les différences culturelles ou d’origine. Elle n’est jamais acquise une fois pour toutes et varie selon les époques, tout comme les caractéristiques de la société d’accueil. Comme le soulignent les libéraux, il s’agit donc de faire la part entre ce qui appartient à la sphère du privé et ce qui relève de l’espace public partagé. Mais ici aussi, rien n’est figé : la frontière entre le public et le privé fluctue, dans le temps et l’espace, elle est toujours objet de débat. On le voit bien aujourd’hui sur la question du voile dans l’espace public. Les États européens légifèrent différemment en fonction de ce qu’ils considèrent comme appartenant à l’espace public. En France par exemple, l’école primaire fait partie de cet espace mais ce n’est pas le cas dans d’autres pays. Il faut donc trouver des « accommodements raisonnables » comme disent très justement les Québécois.

Cela étant, participer à l’espace public commun suppose un minimum de conditions : des mœurs qui ne mettent pas en question la liberté et l’égalité de tous les êtres humains, ce qui pose, on le sait bien, la question des femmes, sur les droits desquelles il est hors de question de transiger ; cela suppose aussi une connaissance suffisante de la langue et des mœurs qui permettent des échanges dans l’espace public commun ; enfin, cela nécessite une situation économique décente sans laquelle on ne peut pas parler d’intégration.

Que pensez-vous des différents tests et questionnaires d’intégration ?
Franchement, ils ne me plaisent pas beaucoup. C’est coûteux et cela ne garantit rien. En même temps, il semble naturel de vouloir s’assurer, chez le demandeur, de la possibilité d’un minimum de participation à l’espace public, donc d’intégration comme je la définissais plus haut.
La valeur de ces tests est avant tout celle du symbole. Ils témoignent que le demandeur s’engage volontairement dans une nouvelle nationalité, c’est-à-dire dans un projet politique commun. C’est l’institutionnalisation symbolique d’une relation consentie à une collectivité. Et, en cela, c’est important, à la fois pour le demandeur et pour la société qui l’accueille. Cela dit, il faut rester souple et flexible dans l’application de ces tests et savoir traiter au cas par cas.

L’intégration est donc pour vous aussi une notion politique ?
Bien entendu. L’intégration est avant tout politique : c’est la participation à un projet politique commun. Ce qui fait le lien avec la question de la citoyenneté : c’est la participation politique que et qui définit la citoyenneté qui est l’indicateur de la participation à la société.

Devenir un « national » c’est donc devenir un citoyen : y a-t-il un lien automatique entre citoyenneté et nationalité ?
La citoyenneté est par principe universelle. Elle est ouverte à tous, moyennant trois limites : l’âge, la privation de droits civiques après une condamnation, la nationalité. Ces trois limites font chacune l’objet de débat. Le lien entre nationalité et citoyenneté est donc lui aussi contesté. Certains estiment par exemple que le fait que les étrangers résidant légalement sur le territoire, y travaillent et paient des impôts est suffisant pour justifier qu’ils aient le droit de vote. Je ne suis pas de cet avis. Il me semble que c’est déduire la citoyenneté d’un simple fait concret, la participation à la vie économique, alors que la citoyenneté doit être liée à la volonté de participer à un projet politique commun.

Certains estiment que le fait que les étrangers résidant légalement sur le territoire, y travaillent et paient des impôts est suffisant pour justifier qu’ils aient le droit de vote.

Je suis pour l’ouverture la plus large à la nationalité et donc à la citoyenneté dès lors que les personnes sont capables de participer à l’espace public commun et en ont la volonté. Ce lien entre nationalité et citoyenneté doit être préservé. Ce qui signifie que, compte tenu de la mondialisation, il y aura de plus en plus de personnes possédant plusieurs nationalités. C’est là le résultat inévitable de la souveraineté de chaque État à définir les conditions de la nationalité (voir éclairage 3).

Mais ces doubles ou triples nationalités ne posent-elles pas un problème à la citoyenneté, justement ?
Pourquoi ? C’est l’État qui définit d’abord les conditions dans lesquelles les citoyens ne résidant pas sur son territoire peuvent voter, par exemple. Et ces décisions, là encore, sont un mélange d’idéologie et de raisons politiques, voire politiciennes très concrètes. Et c’est l’individu qui, s’il en a légalement la possibilité, participera ou non à des élections de son pays d’origine, en fonction de son attachement ou de son intérêt pour ce pays. On a trop tendance à idéologiser cette question. Par contre, dissocier citoyenneté et nationalité reviendrait à dévaloriser la condition politique de la vie collective (voir éclairage 4).

Que penser alors de la citoyenneté européenne ?
Elle est encore bien abstraite. Juridiquement parce qu’elle dépend toujours des lois sur la nationalité de chaque État membre. Et politiquement parce que les enjeux des élections européennes restent des enjeux nationaux. C’est donc une citoyenneté à construire. Mais comme le projet politique européen est très affaibli, cette citoyenneté elle-même n’est pas très vigoureuse. Toutefois, on note une dynamique européenne dans les questions de nationalité. Les législations se rapprochent. Tous les pays européens sont devenus des pays d’immigration, même ceux qui ont été longtemps des pays d’émigration, comme l’Espagne, l’Italie et, plus anciennement, l’Allemagne. Tous ont donc adopté des législations tenant compte de cette nouvelle situation et renforçant le droit du sol.

La composition démographique – et citoyenne – de l’Union européenne est donc en train de changer de façon profonde ?
Bien sûr. Mais je reste confiante. Les processus d’intégration sont forts et on a réussi dans le passé à faire une nation avec des gens d’origines très différentes. Cependant, il ne faut pas oublier que c’est un processus de long terme et, comme la politique se fait toujours à court terme, il n’est pas étonnant qu’il y ait des décalages, des difficultés et des débats sur la scène publique.

Propos recueillis par Laure Borgomano

Éclairages

Éclairage 1
Le sentiment national en Europe  
En matière de sentiment national, la France présente une situation assez exceptionnelle. Sa conception de la « nation citoyenne » qui communie autour d’un roman national séculaire ne correspond pas à l’histoire des autres États, souvent de formation récente (Italie, Allemagne, Pologne… Belgique) ou soumis à de fortes tensions régionales qui reflètent l’existence de nationalismes concurrents à celui de l’État central (Royaume-Uni, Espagne… et encore Belgique). La conception du lien plus ou moins exclusif entre nationalité et citoyenneté renvoie aussi à cette histoire différenciée.
Ces différences se traduisent également par la manière de marquer l’acquisition de la nationalité de façon symbolique : à quoi adhère-t-on exactement en entrant dans une communauté nationale ? Faut-il aussi fournir les preuves de sa « naturalisation émotionnelle » ? En Belgique, rien de tel n’est prévu. En 2005, le rapport final de la Commission du dialogue interculturel, mise en place par le gouvernement fédéral, préconisait que « l’octroi de la nationalité fasse l’objet d’une cérémonie qui puisse marquer l’événement d’une manière symboliquement plus appuyée que la simple remise d’un papier administratif ». Pas plus que les autres propositions du rapport, celle-ci n’eut la moindre suite.
 
Éclairage 2
La question de la langue  
Elle est centrale dans les critères mis en avant pour l’acquisition de la nationalité, et la dernière réforme du Code belge (4 décembre 2012) en fait le critère prépondérant. Sans doute à bon droit : à partir du moment où l’étranger dispose déjà d’un droit de séjour illimité qui lui accorde la protection de ses droits fondamentaux, la qualité de Belge apporte principalement en plus la pleine jouissance des droits politiques, soit le droit de vote et d’éligibilité à tous les niveaux. Or, la démocratie, ce n’est pas seulement le vote, mais aussi la délibération. Et pour délibérer ensemble, il faut pouvoir se comprendre.
 
Mais comment appliquer ce principe dans des démocraties multilingues comme la Belgique ? Désormais, il faudra faire la preuve d’une maîtrise suffisante d’une des langues nationales. N’importe laquelle des trois, et quel que soit l’endroit où on compte s’installer. Or, un germanophone unilingue qui s’installerait à Mons serait toujours dans l’incapacité de participer pleinement à la vie démocratique de sa région. C’est pour contourner cette difficulté que l’acquisition de la nationalité est désormais conditionnée par la réussite préalable d’un parcours d’intégration (lequel n’existe à ce jour qu’en Communauté flamande). Celui-ci précise quelle est la langue de la région qui doit pouvoir être maîtrisée.
 
Mais cette précaution ne règle pas la question, puisque tout Belge – et tout résident régulier en général – peut s’installer sur tout le territoire national, même dans un endroit dont la langue officielle lui est incompréhensible. Autrement dit : s’il a réussi son test linguistique en français, ce qui lui ouvre le sésame de la nationalité, il peut ensuite s’installer en Flandre. Il n’y a donc aucune garantie qu’une personne devenue belge puisse s’intégrer linguistiquement – et donc démocratiquement – dans la commune de sa résidence, ce qui explique les multiples tentatives des autorités flamandes pour protéger l’homogénéité linguistique de la Flandre. Mais là, nous débordons largement de notre sujet…
 
Éclairage 3
Citoyenneté, Nationalité   
C’est au nom du principe qui affirme que le lien entre nationalité et citoyenneté doit être préservé que, jusqu’à aujourd’hui, la France a refusé d’ouvrir le droit de vote, même réduit au niveau local, à ses résidents étrangers non européens. Ce droit de vote est pourtant au programme du président Hollande, tandis que, pour l’opposition de droite qui s’y refuse, « la citoyenneté ne se divise pas ».
 
Et pourtant, elle est déjà divisée, puisque le Traité de Maastricht (1992), qui institue la citoyenneté européenne, octroie des droits de citoyenneté à des personnes qui ne possèdent pas la nationalité de l’État où ces droits (de vote et d’éligibilité au niveau local ainsi qu’aux élections européennes) vont s’exercer. Cette évolution bat en brèche la conception traditionnelle de la citoyenneté.
 
Pour autant, la dissociation entre nationalité et citoyenneté n’est que partielle puisque les nationaux, s’ils n’ont plus le monopole des droits politiques, restent les seuls dépositaires de ceux qui relèvent de la souveraineté nationale, c’est-à-dire qui président à la constitution des gouvernements. Si ce privilège devait être totalement aboli, on peut se demander quel sens garderait encore la catégorie de la « nationalité ».
 
Éclairage 4
Nationalité double, triple…   
Jusque très récemment, les nationalités multiples étaient l’exception. Une « Convention de Strasbourg » (1963) du Conseil de l’Europe stipulait que toute acquisition par un acte volontaire d’une autre nationalité conduisait automatiquement le demandeur à l’abandon de sa nationalité d’origine. Dans les pays qui avaient ratifié cette convention, le nombre de binationaux ne dépassait pas 5%.
Depuis 2007, de nombreux États ont dénoncé cette convention, dont la Belgique en 2007 et la France en 2009. Ils l’ont fait sous la pression de leurs ressortissants résidant à l’étranger qui souhaitaient pouvoir acquérir la nationalité de leur pays de résidence sans perdre leur nationalité d’origine.
Mais, surtout, la double nationalité constitue le vécu des citoyens européens originaires d’un État du Maghreb ou de Turquie, dont la nationalité est pratiquement impossible à perdre et qu’on transmet par le sang à ses enfants de génération en génération, moyennant déclaration de naissance dans un consulat. Ce qui pose les problèmes classiques de la « double allégeance » (par exemple, quand un ministre belgo-turc est appelé à accomplir son service militaire en Turquie) ainsi que des problèmes très pratiques : une jeune femme belgo-marocaine mariée de force au Maroc ne peut bénéficier du soutien de son Ambassade, puisqu’au Maroc elle n’est que marocaine ; un criminel belgo-turc s’installe en Turquie pour fuir la justice belge, et comme un État n’extrade pas ses nationaux… Certaines de ces difficultés peuvent être surmontées par des accords bilatéraux.

Par Henri Goldman
 
Notes:

1   Voir quelques références dans la section Pour en savoir plus, pp. 66-67.
2   Naît français l’enfant né en France, d’un parent étranger lui-même né en France. Cette disposition, dite de la troisième génération, fut adoptée en Belgique en 1991.
3    Cf Arrêt Gisti du 8 décembre 1978 : « Il résulte des principes généraux du droit et, notamment du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 auquel se réfère la Constitution du 4 octobre 1958 que les étrangers résidant régulièrement en France ont, comme les nationaux, le droit de mener une vie familiale normale ».
 
 
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