Le 19 juillet 2009, le gouvernement arrivait enfin à dégager un compromis sur l’épineuse question de la régularisation des sans-papiers, ou plutôt de certaines catégories de sans-papiers. Cette régularisation était devenue inéluctable.
D’abord par réalisme. Avec ces mesures, on prend enfin en compte la situation de milliers de personnes qui vivent en Belgique depuis des années et qui y ont construit leur vie, par la scolarité des enfants, le travail ou les études. Ensuite par humanité. Être sans papiers, c’est mener une existence précaire et subir des discriminations continuelles. Ils sont exploités dans le travail au noir ou victimes de marchands de sommeil. Mais aussi par équité vis-à-vis des personnes qui ont attendu des années dans de longues procédures qui se soldent par un refus ou, encore, par nécessité, en raison du vieillissement de la population. Enfin, cette régularisation répond également à un principe de bonne administration. Un arriéré énorme pesait sur les nouvelles institutions (Conseil du contentieux des étrangers) ou les institutions réformées (Conseil d’État). Il fallait remettre les compteurs à zéro et permettre aux institutions de fonctionner correctement pour l’avenir.
Mettre fin à l’arbitraire
La procédure de régularisation existante posait problème. La majorité des demandes de régularisation (9§3 ou 9bis) étaient déclarées irrecevables à cause d’une interprétation très restrictive des cas où la demande peut être introduite en Belgique. Elles n’étaient donc même pas examinées au fond. C’est le problème des “circonstances exceptionnelles”, qui, dans la pratique, n’étaient acceptées que pour les “longues procédures d’asile avec document de séjour”, les “gravement malades” et les “auteurs d’enfant belge”. Les critères de régularisation étaient très peu clairs et appliqués par des fonctionnaires, dans leur bureau à l’Office des étrangers, sur dossier, sans possibilité pour le demandeur d’être entendu. Un arrêt du Conseil d’État du 10 avril 2006 parlait à ce sujet d'”institutionnalisation de l’arbitraire administratif”, ce qui n’est pas rien venant de notre plus haute juridiction administrative. Les délais de traitement des demandes de régularisation étaient indéfinis et cela prenait souvent 2 à 3 ans.
En outre, seules les décisions négatives étaient motivées, au contraire des positives. L’absence de motivation des décisions empêchait de créer une jurisprudence. Bref, tous les observateurs s’accordaient à dire que la procédure existante était purement et simplement arbitraire. Face à cette situation, la revendication était triple: des critères de régularisation clairs et permanents inscrits dans une loi, une commission indépendante qui statue sur les demandes de régularisation et, pour le demandeur de régularisation, le droit d’être entendu. Une instruction et des critères.
Une instruction et des critères
Même si on est loin du compte avec l’instruction du 19 juillet 2009, on se réjouit quand même qu’il y ait enfin des critères objectifs de régularisation. C’est une victoire pour tous ceux qui se sont mobilisés, pendant des mois, voire des années, pour que les sans-papiers puissent enfin vivre dignement dans notre pays. Certes, on est en droit de regretter que tous les critères concernant l’ancrage local soient des critères temporaires, mais il faut pouvoir entendre les arguments qui ont conduit à ce “one shot”.
On peut rêver d’un monde sans frontières ou d’une Europe plus ouverte sur le monde, mais comment organiser une politique migratoire en décrétant par exemple qu’un ancrage local de cinq ans devient un critère permanent, sans qu’il y ait au préalable une harmonisation au niveau européen? Heureusement, les critères liés aux longues procédures d’asile (plus, le cas échéant, de régularisation) sont des critères permanents. Après tout, le gouvernement ne fait que réparer la faute de l’administration. Il n’est, en effet, pas humain de dire “non” à quelqu’un que l’on a fait attendre quatre ou cinq ans avant de répondre à la question de savoir s’il peut séjourner en Belgique. Durant tout ce temps, la personne s’est intégrée, a travaillé et a des enfants qui sont nés ici ou qui ont accompli quasiment tout un cycle scolaire et ne parlent parfois même plus la langue du pays d’origine, pays où les parents n’ont par ailleurs plus rien.
Des mesures de bon sens
En outre, ne faisons pas d’angélisme. Si le gouvernement a adopté cette mesure, c’est aussi dans son propre intérêt, à savoir nettoyer l’arriéré devant les instances d’asile ou le Conseil d’État, dont le bon fonctionnement est complètement grippé par des milliers de dossiers d’arriéré. Avec ces critères-là, tout le monde est content, du sans-papiers au Premier président du Conseil d’État, en passant par l’examinateur du Commissariat général aux réfugiés et apatrides. Le premier pour sa vie, les autres pour leur charge de travail.
L’instruction prévoit également que la Belgique régularise ceux que l’Office des étrangers appelle les “auteurs d’enfant belge”. Tordons ici le cou à une fausse idée reçue: il ne suffit pas d’accoucher en Belgique pour être “auteur d’enfant belge”. En Belgique, c’est le droit du sang qui prévaut. Il faut que l’autre parent soit belge pour que le sans-papiers puisse devenir “auteur d’enfant belge”. Pour ce critère, on peut regretter que le gouvernement ne l’ait pas étendu à tous les enfants en ordre de séjour. Cette même logique d’une “inexpulsabilité” vaut en fait aussi pour l’auteur d’un enfant réfugié ou simplement en ordre de séjour, temporaire ou illimité.
Certains critères de l’instruction du 19 juillet 2009 sont un héritage de l’ancienne ministre responsable, Annemie Turtelboom. Dans sa mini-circulaire du 29 mars 2009, reprise in extenso dans l’instruction du 19 juillet, seul le critère 2.7 offre une solution à quelques milliers de familles. Pour les critères 2.5 (époux de nationalité différente) ou 2.6 (bénéficiaires d’une pension ayant perdu leur droit au séjour), l’avenir nous dira s’il s’agit de plus que quelques dizaines de personnes.
Des critères, mais encore et toujours du discrétionnaire
Avec cette instruction, le ministre, et donc l’Office des étrangers, garde sa marge d’appréciation et son pouvoir discrétionnaire. C’est à double tranchant. D’un côté, cela peut être positif pour repêcher des cas difficiles et, de l’autre, tout dépendra des personnes qui sont amenées à prendre les décisions. Nous serons vigilants dans tous les cas puisque, pendant plus de 10 ans, n’oublions pas que ce pouvoir discrétionnaire était devenu arbitraire, injuste et inhumain.
L’ancrage local durable pour ceux qui résident depuis plus de cinq ans en Belgique sera le sésame d’entrée dans la dignité pour de nombreux sans-papiers. C’est d’abord la bouée de rattrapage pour tous ceux – et il y en a beaucoup – qui n’entrent tout juste pas dans les critères de longues procédures pour des raisons de date (par exemple quand la procédure s’est terminée avant le 18 mars 2008). Pour démontrer son “ancrage local durable”, il faut faire ses preuves sur trois axes: l’intégration, la connaissance de la langue (ou les efforts consentis pour l’apprendre) et l’employabilité (une bonne formation suivie, un travail passé ou une promesse d’embauche pour le futur suffira).
La majorité des sans-papiers entreront très certainement dans ce critère, à condition qu’il soit appliqué loyalement par l’Office des étrangers. L’actuel secrétaire d’État à la Politique de migration et d’asile, Melchior Wathelet, s’est engagé à envoyer tous les dossiers jugés recevables que l’administration aurait tendance à vouloir rejeter, devant la Commission consultative des étrangers1. Ce qui permettra aux demandeurs, dans une sorte d’audition de la dernière chance, assistés par leur avocat, de se défendre, ce qui est un droit fondamental. Il reste à espérer que l’Office des étrangers régularise le plus grand nombre et n’abuse pas de ce renvoi devant la Commission, au risque de voir cette opération devenir interminable.
Enfin, comme dernier critère, il y a la grande inconnue, à savoir la régularisation par le travail. Lors de la présentation de l’accord du 18 juillet, la ministre de tutelle disait que pour le sans-papiers, “un travail = des papiers”. On veut bien y croire, mais on est inquiet. Trouver un patron prêt à signer un contrat n’est déjà pas aisé quand on a des papiers, alors sans papiers, cela relève du miracle. Ensuite, la procédure pour obtenir le permis de travail n’offre aucune garantie.
Une procédure de régularisation tous les 10 ans?
L’instruction du 19 juillet 2009 n’a évidemment pas réglé le problème une fois pour toutes. Le phénomène migratoire va s’amplifier dans les années à venir, ne fut-ce qu’à cause des inégalités Nord-Sud et des catastrophes climatiques annoncées. De nouveaux migrants frapperont inévitablement à la porte de la forteresse Europe, ou entreront par la fenêtre. La manière dont on appréhendera cette question dans les années à venir sera un baromètre de notre humanité, de notre solidarité et de notre sens de la justice.
De plus en plus de voix s’élèvent pour dire que nos sociétés occidentales, vu leur fonctionnement, ne pourront faire l’économie d’une régularisation massive de sans-papiers tous les cinq à dix ans. Avec notre population vieillissante (le fameux vergrijzing), nous serons les premiers à nous en réjouir à l’heure de toucher notre pension et que les actifs cotisants seront les enfants d’anciens sans-papiers. Face à ces défis qui nous attendent, la solution ne peut être apportée par une “immigration choisie” (qui relève du pillage de la matière grise ou de la force de travail, après le pillage des ressources naturelles du pays d’origine) ou, pire encore, une “immigration circulaire” (qu’on pourrait qualifier d'”immigration-kleenex”: on prend la main-d’œuvre, on l’utilise et on la jette). Ainsi, dans ce monde d’inégalités, nous aurons aussi gagné en dignité.
Loi, circulaire, instruction?
- Une loi est un acte normatif adopté par le Parlement fédéral. Dans la hiérarchie des normes, en droit interne belge, la loi est la norme qui vient juste après la Constitution. En 1999, c’est une loi (celle du 22 décembre 1999), qui, bien que temporaire dans son application, organisa la campagne de régularisation en 2000.
- La circulaire peut être un simple commentaire législatif portant certaines dispositions à la connaissance d’un groupe déterminé de personnes ou une interprétation administrative des normes en vigueur. L’accord de gouvernement du 18 mars 2008 annonçait ainsi qu’une circulaire précisant les critères de régularisation serait adoptée.
- L’instruction est un acte généralement adressé par le chef d’une administration à ses subordonnés qui énonce les lignes directrices à suivre pour les décisions à venir. C’est le cas de l’instruction ministérielle du 19 juillet 2009 adressée par le secrétaire d’État à la Politique de migration et d’asile à l’Office des étrangers suite à l’accord intervenu au sein du gouvernement le 18 mars 2008.
Dans la mesure où elle n’est pas toujours rendue publique et qu’elle peut être facilement modifiée, une circulaire ou une instruction peut potentiellement poser un problème de sécurité juridique. Au lendemain de l’adoption de l’instruction ministérielle du 19 juillet 2009 en matière de régularisation, le Vlaams Belang a introduit un recours devant le Conseil d’État contre cette instruction en arguant de ce que la note d’instruction ne serait pas qu’interprétative mais qu’elle serait aussi normative. Le Conseil d’État lui a donné raison le 11 décembre en annulant l’instruction, mais cette décision, aux dires du secrétaire d’État, ne devrait pas avoir d’effet sur la procédure en cours.
